河北省石家庄市人民政府


石家庄市人民政府令
（第151号）


　　《石家庄市行政规范性文件管理规定》已经二○○六年十月十一日市第十一届人民政府第五十五次常务会议讨论通过，现予发布。自二○○六年十二月一日起施行。


市长：吴显国

二○○六年十月十八日


石家庄市行政规范性文件管理规定

第一章　总则





　　第一条　为规范行政规范性文件的管理，促进依法行政，维护法制的统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本规定。



　　第二条　本规定所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人或其者其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的文件。

　　规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。政府以自己名义发布的规范性文件为政府规范性文件；政府工作部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称部门）以自己名义发布的规范性文件为部门规范性文件。



　　第三条　政府及其部门内部的管理制度，包括人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人或者其他组织权利、义务没有直接影响的内部管理规则、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。



　　第四条　市政府和部门规范性文件的制定、审查、公布、备案等活动，适用本规定。

　　规范性文件的制定，应当有年度计划。

　　本规定所称制定，包括规范性文件的制定、修改和废止。



　　第五条　市政府法制机构具体负责规范性文件的审查、备案和汇编工作。



　　第六条　下列行政机关可以制定规范性文件：

　　（一）市政府（含市政府办公厅）及其工作部门、派出机关；

　　（二）县（市）、区人民政府及其工作部门、派出机关；

　　（三）乡（镇）人民政府；

　　（四）法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织。



　　第七条　下列机构不得制定规范性文件：

　　（一）临时性机构；

　　（二）为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；

　　（三）部门的内设机构及派出机构。



　　第八条　违反本规定制定、发布的规范性文件自始无效，公民、法人或者其他组织有权拒绝执行，并可向本级政府或上级政府法制机构举报。



　　第九条　制定规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定主体的法定职权范围。

　　法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定，确需引用时应注明其名称和条款。



　　第十条　制定规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政收费项目，不得设定行政处罚和行政强制措施以及其他应当由法律、法规、规章规定的事项。



　　第十一条　规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则，用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。



　　第十二条　规范性文件一般以条文的形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。

　　规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“通知”、“公告”和“通告”等。涉及实体内容的一般用“规定”、“办法”、“细则”等。

　　规范性文件的名称不影响其性质和对其合法性审查。

第二章　规范性文件的起草





　　第十三条　起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行调研，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行论证。



　　第十四条　起草规范性文件，应当听取公民、法人或者其他组织的意见。

　　起草部门听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。



　　第十五条　公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当研究处理，并向其反馈意见和建议的采纳情况。涉及重大问题的意见和建议应当在草案说明中载明。



　　第十六条　政府规范性文件可以由政府有关部门或政府法制机构组织起草，部门规范性文件可以由其内设的相关业务机构或法制机构负责起草。必要时可以邀请或委托有关专家、研究机构起草。



　　第十七条　起草规范性文件应当征求除政府法制机构以外的其他相关部门的意见。认为有必要的，可以由两个以上部门联合起草。

　　相关部门对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调，协调不成的，应报请本级政府决定。

　　对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。



　　第十八条　部门规范性文件或者由政府委托部门组织起草的规范性文件草案，应当由部门法制机构统一审核、修改，并由部门法制机构提请部门会议审议，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿。

　　部门法制机构审核的内容应当包括：是否具有制定的必要性和可行性；是否超越制定机关法定职权；内容是否与法律、法规、规章和上级命令、决定相抵触；具体规定是否适当；是否与相关的规范性文件相衔接；是否征求相关部门和管理相对人的意见；是否对重大分歧意见进行协调；其他需要审核的内容。

　　部门法制机构的审核意见应当在起草说明中载明。



　　第十九条　政府委托部门组织起草的政府规范性文件形成送审稿后，报政府审议。报政府审议的政府规范性文件送审稿，在正式发布前应当由政府办公厅（室）转送政府法制机构审核。政府法制机构审核时需起草部门提供相关资料的，起草部门应当予以配合。政府委托法制机构组织起草的政府规范性文件送审稿，经政府法制机构领导集体讨论通过后报政府审议。



　　第二十条　规范性文件应当规定有效期。有效期自规范性文件发布之日起最长不得超过五年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。

　　规范性文件有效期届满前六个月，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当对规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责。

　　重新修订的规范性文件为新制定的规范性文件。由原起草单位按照本规定的要求重新报送审查。

第三章　部门规范性文件的审查





　　第二十一条　部门规范性文件，依照本规定第十八条经部门领导集体讨论通过后，应当在公布之前送本级政府法制机构审查。

　　未经政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布。



　　第二十二条　送政府法制机构审查的部门规范性文件送审稿，应当由起草部门的主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由各部门的主要负责人共同签署，并由主办部门负责送审。



　　第二十三条　部门规范性文件送审时，送审部门应当向政府法制机构提交下列材料：

　　（一）送审的公函；

　　（二）部门规范性文件送审稿（书面和电子文本各一份）；

　　（三）部门规范性文件的说明（包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况、部门法制机构审核意见等）；

　　（四）征求意见的有关材料（包括征求意见的范围、对回收意见的分析、意见采纳情况的说明等）；

　　（五）起草部门规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；

　　（六）其他有关材料。



　　第二十四条　符合第二十三条规定的部门规范性文件送审申请，政府法制机构应当受理并出具受理回执。

　　提交的材料不符合第二十三条规定的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算。



　　第二十五条　政府法制机构主要依据公共法对规范性文件的下列内容进行合法性审查：

　　（一）制定机关是否具有相应的法定职权；

　　（二）规范性文件是否与法律、法规和规章相抵触；

　　（三）规范性文件之间是否矛盾；

　　（四）规范性文件的制定是否符合程序及规范要求。



　　第二十六条　政府法制机构应当在受理之日起十个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。

　　争议较大、内容复杂或涉及其他重大复杂问题需进行论证的，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知送审部门。对审查期限的规定不包括论证时间。

　　政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意。



　　第二十七条　因情况紧急，需要立即制定发布规范性文件的，可以不受本规定第十四条、第二十四条第二款、第二十六条规定的约束。

　　前款所称情况紧急是指：

　　（一）发生自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的；

　　（二）执行上级机关的紧急命令和决定。



　　第二十八条　对符合本规定的部门规范性文件送审稿，政府法制机构应当作出审查同意的意见并统一登记编号。

　　对不符合本规定第十一条、第十二条规定的，政府法制机构在作出审查同意意见的同时，应当提出补充修改的意见。



　　第二十九条　部门规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构应当作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见，退回送审部门：

　　（一）违反本规定第九条、第十条规定的；

　　（二）制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的；

　　（三）有关部门对部门规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门充分协商或协商不成的。

　　政府法制机构根据前款规定作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见前，应当听取送审部门的意见。



　　第三十条　政府设规范性文件审查专用章。

　　政府法制机构作出的书面审查意见应当加盖规范性文件审查专用章。



　　第三十一条　送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对部门规范性文件送审稿进行处理，并在五个工作日内反馈意见。



　　第三十二条　送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到书面审查意见之日起十个工作日内以书面形式提出意见，说明理由，提请政府协调解决。

第四章　规范性文件的公布与解释





　　第三十三条　规范性文件应当向社会公布。未向社会公布的规范性文件一律无效。

　　公民、法人或者其他组织有权免费查阅已经公布的规范性文件。



　　第三十四条　部门规范性文件未经本级政府法制机构审查不得印发。政府法制机构发现未经审查而印发的部门规范性文件，可以提请本级人民政府撤销该文件，并在公开发布文件的载体上公告。



　　第三十五条　市政府规范性文件发布的载体是《石家庄市人民政府公报》。部门规范性文件公布时应在首页右上角标明登记编号，并抄报原审查的政府法制机构一式两份及电子文本，政府法制机构依登记编号统一在网站（www．sjzfz．gov．cn）上公布。

　　公布规范性文件，还应当同时在政府公众信息网站和其他公众媒体上发布。



　　第三十六条　市政府规范性文件，经市政府审议通过后，由市政府办公厅负责发布。

　　依照本规定第二十七条需要立即发布执行的市政府及部门规范性文件，市政府办公厅或制定部门可先行通过政府公众信息网络和其他公众媒体发布执行，但事后仍须依第三十五条的规定统一发布。



　　第三十七条　县（市）、区政府及其部门制定的规范性文件的发布制度由县级政府规定。



　　第三十八条　规范性文件一般应当自公布之日起三十日后施行。但公开发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可自公开发布之日起施行。



　　第三十九条　规范性文件的解释权属于制定该规范性文件的政府或部门。

第五章　规范性文件的备案





　　第四十条　县（市）、区政府制定的政府规范性文件，应当自发布之日起十五日内，送市政府法制机构备案。



　　第四十一条　县（市）、区政府规范性文件备案，应当向市政府法制机构提交下列材料：

　　（一）报送备案的公函；

　　（二）规范性文件正式文本或者废止规范性文件的决定一式二份及电子文本；

　　（三）制定规范性文件的说明；

　　（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；

　　（五）已公开发布的证明材料；

　　（六）其他需要备案的材料。



　　第四十二条　市政府法制机构对备案的县（市）、区政府规范性文件依照本规定第二十五条进行合法性审查，同意备案的规范性文件目录按季在《石家庄市人民政府公报》上公布。

　　县（市）、区政府规范性文件违反本规定第九条第一款、第十条的，不得作为行政执法的依据；市政府法制机构不予备案并提出撤销或者责令改正的建议，报市政府决定。



　　第四十三条　垂直管理部门的规范性文件由本部门法制机构依照本规定第四十条、第四十一条的规定，报本级政府法制机构备案。

第六章　监督与责任





　　第四十四条　各级政府及其部门应当定期对其制定的规范性文件进行清理，根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布的规范性文件进行修订或者废止。

　　政府规范性文件的清理，由原起草部门负责。原起草部门应当根据清理情况提出对政府规范性文件的处理建议，报本级政府决定。



　　第四十五条　市政府法制机构负责对市政府部门、县级政府的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

　　县级政府法制机构负责对本级政府部门及乡（镇）政府、街道办事处的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

　　部门法制机构负责对本部门的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。



　　第四十六条　政府法制机构对规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：

　　（一）对未经政府法制机构审查而印发、发布的部门规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该文件无效；

　　（二）对未经备案的县级政府规范性文件，市政府法制机构可以向市政府提出撤销或责令改正的建议；

　　（三）违反本规定制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，制发机关应依法赔偿，政府法制机构可一并提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任；

　　（四）不依照本规定送审或者备案、发布规范性文件的，政府法制机构应当责令其改正；拒不改正的，可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。



　　第四十七条　公民、法人或者其他组织认为规范性文件不符合本规定的，可以向政府法制机构举报或提出书面审查的建议。政府法制机构应当进行审查，并答复提出审查建议的公民、法人或者其他组织。



　　第四十八条　政府法制机构不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，由监察机关追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。

第七章　附则




　　第四十九条　本规定施行前制定且仍然有效的规范性文件，由制定机关依照本规定第九条、第十条、第十一条和第二十条进行清理。市政府规范性文件的清理由原起草部门负责；部门规范性文件由本部门清理；联合发文的，由主办单位清理为主，相关部门协助；原制定规范性文件的部门被撤销、合并或职能调整的，由现在承担此项职能的部门负责清理。清理部门应当自本规定施行之日起六个月内，将清理后规范性文件目录按继续有效和应予修订两类报送备案监督机关。

　　继续有效的规范性文件应统一向社会公布并注明有效期。

　　应予修订的规范性文件应公布文件目录，并按本规定重新制定，未公布的规范性文件一律废止。



　　第五十条　市高新技术产业开发区发布规范性文件依照部门规范性文件的审查备案程序规定执行。

　　县（市）、区政府部门、乡（镇）政府、街道办事处的规范性文件的制定和管理依照本规定执行。



　　第五十一条　本规定自2006年12月1日起施行。《石家庄市人民政府规范性文件备案办法》（市政府55号令）和石家庄市人民政府办公厅《关于加强规范性文件备案工作的通知》（石政办［2005］52号）文件同时废止。


（二审)代理词

陈广威　陈勇


尊敬的审判长、法官先生和法官女士：

受上诉人委托，发表以下意见，供合议庭斟酌：
本案事实清楚、责任分明、证据确凿、案情简单明了。然而，就是这么一件极为普通的民事案件，一审确犯有有证不认、恶意混淆法律概念、久拖不决、明显偏袒等严重错误，甚至有违法行为，这就迫使上诉人不得不上诉，以讨回公道。

一、医疗费问题

一审借以肺内感染与肇事伤害无直接因果关系为由，裁定医疗终结时间仅为 17天，否定了上诉人第三次住院包括治疗骨伤的全部医疗费，很显然是错误的。
首先，有必要提醒二审法官，上诉人受伤害的医疗终结时间，是本案有关裁定和医疗费判决的前提，应依据医学科学进行裁定。据查阅有关资料，和咨询沈阳医大、鞍山市中心医院、鞍钢铁东医院等骨科医务工作者，均证实“胫骨骨折医疗终结时间为3-6个月。”众所周知“伤筋动骨一百天”这一极为普通的医疗常识，上诉人是骨折患者，17天能治愈吗？上诉人第三次住院，治疗骨伤的医疗费也能否定吗？
其次，应公正地认定上诉人肺内感染与肇事伤害的因果关系，这是本案有关裁定和医疗费判决的法律依据。我认为，上诉人肺内感染与肇事伤害完全具有相当因果关系。第一，上诉人肺内感染的原因十分明确：就是突遭伤害免疫功能被抑制，卧床产生坠积[1]；第二，骨折，不仅为肺内感染提供了条件，也是其直接诱因；第三，肺内感染发生在骨折之后，而且是骨折并发症；第四，针对肺内感染是骨折并发症，医院出具了明确的诊断[2]；第五，医疗实践中，中老年骨折患者，产生坠积，在一般的医疗条件下，是难以避免的；第六，如果没有骨折这一伤害后果，上诉人不可能产生骨折并发症肺内感染；第七，上诉人对自身遭受伤害的后果不存在任何故意或过失；第八，上诉人在上诉状中不仅阐明了有充分依据的医学和法律证据，而且，证据真实、可信，证据链完整、清晰，足以认定导致此案的损害结果，和证明有关此案的全部事实。
再次，据查阅有关权威专业著作：1.医疗费的赔偿原则是“以所造成的实际损害为限，损失多少，赔偿多少[3]。”2.用证据的观点看待损害赔偿，通过举证“由受害人对支出的医疗费提供证据。证据包括并发症的证据。法官对其证据，应结合病例和诊断证明等相关证据予以确认[4]。”3.确定损害赔偿必须依据相当因果关系[5]。
综上所述，上诉人的举证，达到了高度盖然性证明标准。被上诉人虽有异议，但始终没能提出有充分依据的医学和法律证据。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》[6]，上诉人关于医疗费的主张应当得到支持。虽然沈阳医大出具的鉴定书仅在“分析说明”一栏中，书写了“我们认为无直接因果关系”，但未出具结论。我认为，无直接因果关系并不意味着没有相当因果关系。法律意义上的因果关系，有直接、间接和相当因果关系等多种，而确定损害赔偿，完全可以依据、甚至必须依据相当因果关系。

二、护理费问题

一审仅判决12天、每天一个工作日的护理费，完全是主观臆断。
法律规定“护理期限应计算至受害人恢复生活自理时止[7]”。可以想象，一位骨折、多处受伤、又患有骨折并发症、且致残的老人，12天的护理能生活自理吗？上诉人三次住院，长期医嘱均为Ⅱ级护理。所谓Ⅱ级护理是指“对病情稳定重症恢复期的病人，或年老体弱、生活不能完全自理、不宜多活动的病人进行护理。对Ⅱ级护理病人，规定每1-2小时巡视一次。”这充分证明，上诉人住院期间，是需要全天24小时的护理。而且，上诉人受伤后，翻身、大小便、穿衣、洗澡、自我移动等都不能自己完成，完全属于大部分护理依赖[8]。另据“胫骨骨折医疗终结时间为3-6个月”和上诉人已致残。我认为，上诉人主张三次住院每天两班和共计113天的护理费是于法有据的，应当得到支持。这里，还有必要提醒二审法官，上诉人雇用的护理人员，每班的工作时间为12小时，是1.5个工作日。一审按每天一个工作日（8小时工作制）的计算方法，显然是错误的。

三、误工费问题

一审判决认定事实错误、适用法律不当。
为公正地裁定上诉人误工损失费，首先应确认上诉人月收入的法律证据。上诉人向法庭提供的由劳动局签证的《劳动合同书》和用工单位出具的“情况说明”是最具法律效力的证据。而且，两者的约定一致，均为1500元/月。其次应确认法律依据。依据有关法律规定“受害人因伤致残持续误工的，误工时间可以计算至定残日前一天[9]。”上诉人于2005年1月受伤至2007年6月定残，误工时间为29个月。因此，上诉人的误工损失可以计算为43500元。然而，上诉人仅按医嘱诊断3个月零24天计算，只主张5700元误工损失费，可以说是仁至义尽了。尽管如此，一审还是苛刻地作出了“工资单与合同约定不一致，即视为一方对合同变更。”的错误裁定，实在是令人不解。再次，应确认工资单的作用。据咨询会计师和律师事务所等有关专业人士，他们认为，此工资单只是上诉人签收金额的凭证，不能视为对合同内容的变更。但它确可以作为追讨拖欠工资的证据。
有关一审判决众多不公的问题，上诉人在上诉状中已经作了比较详细的阐述，这里我就不再一一地赘述了。
尊敬的审判长、法官先生和法官女士：上诉人是无辜的受害者，一审判决明显偏袒被上诉人，错判、漏判众多。就因为上诉人是无权无势的平民百姓吗？基于不平，我再次鼓起了军人的勇气，就此案请教了辽宁省高级人民法院、辽宁大学、鞍山市人大、纪委、中级人民法院、人民检察院、正大律师事务所、中心医院等有关专家、教授、律师和学者，他们对一审的大部分判决均有异议，一致认为，应当上诉。为此，我祈祷：二审法官即使因某种原因或关系，无法同情上诉人，但也不至于完全与一审有关法官同流合污，很有可能依法做出公正的判决。借此机会，我也真诚的祝愿：有素质、有良知、有能力、有智慧的二审法官，你们如果敢于依法做出公正的判决，一定会工作轻松、步履轻快、吃得好、晚上睡得更加香甜! 我的陈述完了。
上诉人委托代理人：陈广威 陈勇
2009年 11月12日
注释：
[1]《外科学》人民卫生出版社 2004年5月第6版 第745页
[2]鞍山市中心医院2005年3月2日出院小结“入院和出院诊断：右胫骨骨折、肺内感染。住院诊治情况：肺内感染、右胫骨骨折石膏固定术后，内科控制肺内感染病情稳定后转入骨科……。坐轮椅改善长期卧床引起肺内感染并发症。”
[3]《最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用》人民法院出版社 2004年1月第1版 第282页
[4]《最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用》人民法院出版社 2004年1月第1版 第283、284页
[5]《最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用》人民法院出版社 2004年1月第1版 第246、267页
[6]《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十条、第六十三条、第六十四条、第六十五条、第七十条、第七十二条等
[7]《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十一条
[8]《最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用》人民法院出版社 2004年1月第1版 第299页
[9]《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第 二十条