“入世”后行政法制建设之走向

重庆市政法委副书记江必新

　　中国成为世贸组织的成员之后，在行政法制建设方面，需要尽快解决以下问题：

　　（一）加速立、改、废，确保WTO的协议和规则在国内得到统一的实施。

　　建立世贸易组织协定第十一条规定：各成员必须保证本国的法律规范与WTO规则及协议保持一致。各成员必须以统一、公正、合理的方式实施有关协议。保证WTO的协议和规则在国内得到统一的实施，是WTO成员的一项基本的义务。要确保WTO协议在国内的统一实施，需要做到以下几点：一是对WTO协议已有规定，而国内无相关立法的，应当尽快制定法律或法规以填补漏洞；二是国内有关立法与WTO协议有冲突的，应当适时地进行修改和废止；三是建立有效的过滤机制，不时地将违反WTO协议和规则的规范文件过滤掉。根据国外的经验，还可以考虑引入司法程序；四要真“吃透”WTO各项协议的内容和精神，坚决执行立法法的有关规定，严格立法权限立法程序，防止新的与WTO的协议和规则相冲突的法律规范或“土政策”出台。此外，在不与WTO规则相抵触的前提下，迅速建立和完善国内产业的保护制度。

　　（二）加大与贸易有关的法规、规章的透明度，并完善相应的监督机制。

　　贸易政策的透明度，是实现国际贸易自由化和公平竞争的必要条件，因而是WTO的协议和规则所高度重视和关注的问题。WTO的协议和规则不仅为各成员方设定了广泛的通知义务以及征求意见、公布法律规范、提供资料、设立咨询点等一系列具体的义务，而且建立了贸易政策审查机制。具体说来，主要有以下要求：一是公开，即所有与国际贸易有关的规范性文件、政策措施都必须依法公布；二是调整贸易政策和制定颁布有关的法律规定，必须提前通知有利害关系的成员，以便其及早做出调整和提出意见；三是向利害关系方提供有关的文本和资料；四是任何个人和单位都可以向咨询点咨询有关法律问题，各成员方有义务设立相关的咨询点，答复有关的法律咨询。当然，透明度原则也有例外，如利息和汇率的调整、涉及国家安全或如果提前公布就会影响法律实施的可以不提前公布。

　　在我国，由于立法法的出台，这方面的制度已初具规模，但还有许多制度（例如设立咨询点）还暂付阙如，监督机制还有待于进一步完善，具体运作起来还有诸多问题需要解决。解决上述问题，从长远看，有必要制定行政公开法并适当地引入司法审查机制。

　　（三）必须建立公正、合理、高效、统一的行政程序。

　　目前我国还没有独立、统一的行政程序法。现有的思路是个先逐个制定、颁布单项的行政行为法（既包括实体、也包括程序），比如行政处罚法，行政许可法、行政强制法等等。这种思路固然有许多优点，但确有“为时太久、赶不上趟”的感觉，而且这种作法将会导致在相当时间内，相当一些行政执法领域无程序法可依的问题。特别是在加入WTO以后，制定统一的行政程序法似乎已迫在眉睫。制定统一的行政程序法，应注意以下几个问题：第一，必须满足最低程度的公正性要求，也就是正当程序的要求；第二，必须要高度重视行政效率问题（WTO规则中多次强调效率问题）；第三，必须注意WTO协议和规则对行政程序的特殊要求，比如卫生检疫程序、进口许可程序、反倾销反补贴调查程序、政府采购程序等等。

　　（四）进一步理清司法权和行政权的关系。

　　我国目前司法权与行政权的关系，与许多国家特别是英美法系国家大不一样。WTO并不要求个成员方改变其现有的宪政体制和法律秩序，但WTO的某些协议涉及到司法权与行政权的配置问题。这需要根据我国的具体情况加以确定，而不能简单地用其他国家的制度来解释相关的要求。

　　首先，对“司法当局”（似应译为“实施法律的当局”），不能简单地理解为司法机关，“司法当局”在某些情况下应当理解为包括行政机关和司法机关。

　　其次，行政处罚权在许多国家属于司法机关的权力，而我国的行政处罚权已经授予给了行政机关，这一点，并不违反WTO的协议和规则，没有必要改变。

　　第三，行政机关拥有对民事争议的初步裁决权，是一个世界性的趋势，也就是说，行政机关可以对平等主体之间的民事争议作出初步的裁决。我国的一些法律赋予行政机关对民事争议的初步裁决权或准司法权，是符合国际潮流的。这种作法不仅可以运用行政机关的专业和技术特长消化大量的民事争议案件，而且可以减少或降低国家解决这些争议的成本。因此我国目前的有关制度基本上是符合WTO的要求的，没有必要作大的调整。

　　第四，行政复议作为行政诉讼的前置程序，在我国目前尚不具有普遍性。WTO的协议和规则虽然强调行政救济主管机关的独立性，但并没有排除行政复议作为行政诉讼前置程序的可能性。尤其应当强调的是，增加行政复议前置程序对于避免行政争议的国际化、为我国政府赢得调整贸易政策的时间，具有重要的意义。因此，强化行政机关自身的救济仍然是必要的。

　　第五，行政行为的强制执行仅在有的国家属于行政权的范畴，在有的国家属于司法权的范畴。行政行为的强制执行权，是赋予行政机关还是赋予法院，WTO的协议和规则并没有作硬性要求。笔者认为，可以考虑将行政行为的强制执行权相对集中于行政机关，但必须设立相应的救济程序。

　　（五）通过修改国内立法，取消不适当的行政终局裁决制度。

　　根据WTO规则的要求和精神，各成员方在国际贸易方面应当取消不适当的行政终局裁决制度，给有关当事人提供行政救济的机会。特别是在知识产权领域，WTO不承认行政终局裁决制度。而在我国目前的法律制度中，有些不合理的行政终局裁决权依然存在。

　　对于法治国家来说，法院行使最终裁决权是一个基本原则。但法院并不是对什么事情都拥有终局裁决权。从国际上的惯例来看，不能拥有终局裁决权的事项主要有两个方面：一是不可能审查；二是没有必要审查。不可能审查是指法院不可能对该项行政行为进行合法性审查或评价，例如国家行为；三是具有高度的技术性，但从国际上的发展趋势来看，被认为不可审查的技术领域越来越小，几乎接近于零。没有必要审查是指没有侵权事实或可能，或者不具有实质性的审查意义。我国有些法律规定的行政终局裁决权，是否具有这两个特性？不少人认为：与知识产权有关的决定，公安机关关于外国人入境的行政处罚决定，政府关于土地资源确权的决定，既不具有高度的政治性，又不具有高度的技术性，有的虽然具有一定的技术性，但还没有到不可审查的程度。

　　还应当看到，缩小行政终局裁决权的范围，扩大行政救济的机会，不仅是履行入世的义务和责任的问题，而且对于避免贸易争端的国际化、维护我国在国际贸易中的法制形象、为我国赢得调整贸易政策的时间都有着重要的意义。因此，有必要迅速通过修改国内立法尽可能地缩小行政终局裁决权的范围。

　　（六）要通过国内立法，迅速地完善司法审查的依据和标准。

　　关于司法审查的依据和标准，有的观点认为，WTO的协议和规则可以直接适用。但笔者认为，人民法院进行司法审查，不宜直接适用WTO的协议和规则。主要有以下几点理由：第一，WTO的协议倾向于各成员将WTO的协议和规则转变为各成员的国内法，因为转变为国内法是使WTO的协议在各成员管辖的区域内统一实施的重要保障。第二，WTO协议的内容，尤其是关于政府行为的内容，大多比较原则、抽象，不具有操作性，有必要通过国内立法进行具体化，尤其在我们这样一个成文法国家，直接适用WTO规则有一定的困难。第三，直接适用WTO的协议和规则，对中国公民或组织不能形成平等保护，因为适用法律上的二元体制必然导致对同样的事情只因为当事人的国籍不同而适用不同的法律规范。第四，直接适用不利于国内贸易保护措施的建立和完善。不能指望WTO协议详细而周密地规定国内贸易保护问题。各成员方应当履行WTO协议和规则所确定的义务，同时，也有权采取WTO协议和规则所允许的国内贸易保护措施。如果照搬WTO的协议和规则，显然不利于国内贸易措施的建立和完善。第五，不直接适用WTO的协议和规则，可以为我国政府调整贸易政策留有余地，从而减少不必要的损失。



财政部


财政部关于印发《地方预算编制软件应用管理暂行办法》的通知

2002年4月23日 财预〔2002〕289号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
　　为切实做好全国地方预算编制软件的推广应用工作，我部制定了《地方预算编制软件应用管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。
　　附件：地方预算编制软件应用管理暂行办法

附件：

地方预算编制软件应用管理暂行办法

　　第一条 为进一步推动地方部门预算编制改革，提高地方预算管理水平，促进全国地方财政预算编制软件规范、有序地推广应用，特制定本办法。
　　第二条 地方预算编制软件是政府财政管理信息系统(GFMIS)的重要组成部分，适用于地方各级政府财政部门和财政资金的使用部门，支持预算编制、预算调整等财政管理业务。
　　第三条 地方预算编制软件推广应用坚持“统一领导、统一规划、统一软件、统一组织实施”的原则。
　　第四条 地方预算编制软件应用实行报批制。财政部统一选定软件，统一安排软件升级，在省、市(地)、县三级分步推广应用。
省级财政部门负责规划、组织、指导本地区应用地方预算编制软件的工作。地、县财政部门应用财政部指定的地方预算编制软件，由省级财政部门统一报财政部批准。
　　第五条 财政部与软件开发商统一签订软件使用许可权转让协议，授权地方财政部门使用。
　　第六条 各地方财政部门根据财政部授权，与开发商签订采购合同，报上级财政部门备案。上级财政部门有权要求合同双方修改不适当的条款。
　　第七条 使用财政部指定的地方预算编制软件发生的费用，由地方财政负担，中央财政适当补助，并列入地方各级预算。
对应用非财政部指定预算编制软件的地方，中央财政不予资金支持。
　　第八条 各级财政部门要重视地方预算编制软件的应用工作，按照要求规范软件实施过程，保障软件所需的运行环境，加强技术力量配置，抓好人员培训。
　　第九条 地方各级财政部门要按照财政改革的要求，制定科学的预算管理模式和规范的业务流程，充分利用软件灵活、高效的处理能力，提高预算管理水平。
　　第十条 省级财政部门负责总结本地区地方预算编制软件的应用情况，每年3月向财政部书面报告上一年实施情况及建议。
　　第十一条 地方预算编制软件的使用者必须遵守《计算机软件保护条例》的规定，有效保护软件版权。
　　第十二条 本办法由财政部负责解释。
　　第十三条 本办法自发布之日起执行。