建设部


关于加强建设系统防灾减灾工作的意见

建质[2007]170号


各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　为了贯彻国务院关于防灾、抗灾、救灾的工作要求，提高建设系统社会管理和公共服务能力，加强建设系统防御与减轻自然灾害（以下简称建设系统防灾减灾）工作，提出如下意见：

　　一、充分认识加强建设系统防灾减灾工作的重要意义

　　（一）加强建设系统防灾减灾是保障人民生命财产安全的重要举措，是促进建设事业可持续发展的客观要求。我国幅员辽阔，各类自然灾害每年都给国民经济和人民生命财产造成损失，城乡建设与发展面临着地震、气象灾害等多种自然灾害的威胁。建设系统防灾减灾主要包括城乡房屋建筑和市政基础设施建设和使用过程中防御和减轻地震、气象灾害等多种自然灾害的工作。我国城乡建设事业正处于快速发展时期，城乡发展与防灾能力不足的矛盾日益突出，建设系统防灾减灾工作面临着新的问题和挑战。近年来各类极端性天气事件增多，给城乡建设和市政基础设施运营管理造成很大威胁和灾害。各地建设主管部门要认识到做好建设系统防灾减灾工作，减少灾害造成的人员伤亡、经济损失，保障城乡建设的可持续发展，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，是新形势下建设系统面临的一项长期、艰巨而又十分重要的任务。

　　二、指导思想、工作目标、基本思路和主要工作内容

　　（二）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领建设系统防灾减灾工作全局，坚持以人为本，创新体制，健全机制、建立和完善法制，贯彻“预防为主，防、抗、避、救相结合的方针”，通过灾前预防、灾时应急和灾后恢复重建，最大限度地减轻自然灾害造成的损失，为构建社会主义和谐社会、促进建设事业健康发展奠定坚实基础。

　　（三）工作目标。建立社会主义市场经济条件下建设系统防灾减灾的管理体制和运行机制，全面提高城乡建设抗御自然灾害的能力，避免和减轻灾害中因房屋建筑、市政基础设施破坏造成的人员伤亡和经济损失，避免引发严重的次生灾害；避免和减少因市政基础设施运行中断对国民经济、人民群众生产生活和生态环境的影响；避免和减少建筑施工工地在灾害中的人员伤亡和经济损失。

　　（四）基本思路。以房屋建筑和市政基础设施抗灾设防为主线，以城乡建设防灾规划的制定和实施为着力点，以法律法规、工程建设标准和应急管理体系为保障，依靠科技创新，加强从规划、设计、施工到使用和运营管理的全过程防御。坚持以人为本，城乡统筹，推动城市综合防御和村镇全面设防；坚持预防为主，平灾结合，做到防灾常态管理与灾时应急管理并重；坚持科学防灾，综合防灾，统筹考虑空间管理与过程管理、近期安排与长远谋划。

　　（五）主要工作内容。推动城乡建设防灾减灾的法规建设，编制和实施城乡建设防灾减灾五年规划； 开展城市、村庄与集镇防灾规划的编制，并纳入城市总体规划和村庄与集镇规划一并实施；组织工程建设防灾减灾的科研与技术攻关，健全工程建设标准体系和技术支撑体系；加强新建工程的抗灾设防质量监管， 开展重要房屋建筑和市政基础设施的抗灾设防审查；推动重点城市抗灾能力普查工作，开展既有工程的抗灾能力鉴定和评价，对不具备抗灾能力的建筑和市政基础设施提出加固改造要求；加强灾前预警和信息报送工作，搭建建设系统防灾减灾信息管理平台；加强房屋建筑、市政基础设施和施工工地抢险、抢修、应急处置的组织和实施能力建设；加强对灾区恢复重建工作的技术指导和专业支撑；加强建设系统防灾文化建设， 组织开展防灾教育、培训和国际合作。

　　三、加强建设系统防灾减灾机制和制度建设

　　（六）建立健全建设系统防灾减灾的法规制度。在制订有关法律、法规和规章时，要研究建立有利于推进建设系统防灾减灾工作的制度，及时将城乡防灾规划、工程抗灾设防、防灾应急管理和灾后恢复重建的有关工作制度和政策措施纳入法制化的管理轨道，为开展建设系统防灾减灾工作提供制度保障。

　　（七）加强建设系统防灾减灾体制和机制建设。各地建设主管部门要进一步明确防灾减灾管理工作机构，制定灾害管理工作程序和制度，保障必要的人员、经费等工作条件。要强化建设系统防灾减灾行政首长负责制，各地建设主管部门主要负责人是本地区建设系统防灾减灾的第一责任人，建设系统各单位主要负责人是本单位防灾工作的第一责任人。

　　（八）建立形势分析制度和重点防控机制。要定期分析本地区灾害形势对建设系统可能造成的影响，形成灾害防御分析报告，并根据分析结果，及时公布建设系统防御相关自然灾害的重点地区和薄弱环节，针对工作存在的突出问题开展专项整治。要建立建设系统防灾重点工程和次生灾害危险源数据库，在特殊季节或接到灾害预警时，及时做出切合实际、有针对性的部署，研究、落实各项保障措施。

　　（九）建立防灾减灾工作绩效评估制度。灾害发生后，要及时评估建设系统防灾减灾工作绩效，从体制、机制、法规、政策和技术层面深入分析本地区建设系统防灾减灾工作和应急措施的成效和不足，提出加强和改进工作的目标、措施，并向上级建设主管部门提出完善相关技术标准和应急预案的具体意见和建议。

　　四、着力提高建设系统重点领域防御灾害能力

　　（十）推进城市防灾规划的编制与实施工作。要结合城市总体规划的编制和修订，按照突出重点、统筹兼顾的原则，开展城市防灾规划的编制工作。处在高烈度抗震设防区的城镇要以防御地震为主，沿海地区要以防范台风为主，严寒地区要以防御雪灾为主，沿江沿河城镇要考虑防洪和防范江河水源污染，山区要考虑避开山洪和地质灾害危险区，并结合其他自然灾害和次生灾害的综合防御，在防灾规划中整合与城市建设、管理相关的防灾要求。要将城市建设防灾规划作为城市总体规划的专项规划和强制性要求，强化城市分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划阶段的防灾内容，提高城市综合防御各种自然灾害和次生灾害的能力，从源头上减轻可能的灾害损失。

　　（十一）做好市政基础设施、特别是城市生命线系统的抗灾设防。要重视市政基础设施、特别是城市轨道交通、城市桥梁、供气、供水、排水、供热等重要生命线系统的防灾能力建设，严格选址、设计、建设和运营的防灾管理。要把对重要市政基础设施的抗灾设防质量监管重心前移，在立项和方案阶段就针对防灾的关键性问题开展分析、研究和论证，提出防灾减灾意见和要求；在初步设计阶段进行抗灾设防的专项审查，或在相关审查中增加防灾的内容要求；在施工图审查阶段把抗灾设防质量作为审查的重要内容；在运行阶段定期开展防灾安全评价，及时维护、鉴定、维修、加固；在有灾害预警时加强检查，采取必要措施，确保市政基础设施的抗灾能力。

　　（十二）做好城镇房屋建筑特别是大型公共建筑的抗灾设防。严格按照工程建设强制性标准进行房屋建筑工程的设计、施工、监理，加强初步设计阶段超限高层建筑工程的抗震设防专项审查，在施工图审查和竣工验收中对大型公共建筑的抗灾能力严格把关，确保新建工程的抗灾设防质量。按照有关法律、法规和部门规章的要求，及时对未采取抗灾措施的房屋建筑工程进行抗灾鉴定和加固。指导并督促房屋产权人、管理人及使用人加强对房屋的维护、巡查。对建筑年代较长、建设标准较低、严重失修失养的直管公房要建立台帐，针对不同季节和气候条件，对房屋的安全隐患进行重点检查。

　　（十三）提高村镇建设的防灾减灾能力。要把村镇建设的防灾工作作为社会主义新农村建设的重要内容，加强宣传指导。在村镇规划中充分考虑防灾避险和应急疏散的要求。要逐步将农村基础设施和公共建筑纳入工程质量监管体系，保障工程的抗灾能力。有条件的地方应适当提高农村医院、卫生所、学校等农村公共建筑的设防标准，并结合党员村级组织活动场所或村民文化活动场所建设，为村民提供应急避险场所。进一步加强对农民建房的管理和技术指导，开展对村镇建筑工匠的防灾技术培训，通过向农民提供抗灾设防设计图纸、建设农村防灾示范工程等多种方式，逐步提高农房的抗灾能力。

　　（十四）加强工程建设过程中的防灾能力建设。有针对性地开展工程建设过程中的灾害预防工作，进一步提高建筑工地抵御各种灾害的能力，避免引发次生灾害和危及公共安全的事件。特别要加强对建筑行业管理人员和农民工抗御台风、防范滑坡等防灾知识和技能教育。要组织制定施工现场临时建筑物安全防灾技术标准和建筑施工灾害天气预警应急预案，在有灾害预警时，强化对施工现场临时建筑、塔吊、施工用电、脚手架、基坑边坡等重点部位和环节的检查，采取必要的加固措施及时消除安全隐患，并根据需要及时组织防灾或避险及施工人员疏散撤离。

　　（十五）推进城市群和社区的防灾减灾工作。城市密集的地区要将全方位、全过程、系统性和整体性概念融入到防灾减灾工作中， 综合考虑区域防灾要求的互相关联、防灾资源的整合以及建设系统防灾减灾工作的协调、配合和互相支援。要积极推动社区防灾减灾工作，新建社区的防灾设施、避险场所、疏散场地等要与房屋建筑和市政基础设施同时规划设计、同时建设、同时投入使用，确保防灾设施齐全和足够的避险、疏散空间。现有重要城区、大型厂矿区、商务中心区(CBD)、大型公共场所、大型地下空间和风景名胜区要进行综合防灾能力评价，不能满足有关防灾要求的，要有计划有步骤地进行改造。

　　五、提高建设系统防灾应急和恢复重建能力

　　（十六）制定和完善建设系统各类防灾应急预案。按照国务院对应急预案编制、管理的要求，根据当地的地震、台风、暴雨等灾害特点，制定和完善建设系统的各类防灾应急预案，明确相关部门和人员责权，加强灾害管理专家系统建设。要把制定和修订应急预案的过程作为不断总结经验教训、查找薄弱环节、改进工作的过程，保证预案完备可行。

　　（十七）建立健全有关灾害信息的收集、处理、上报渠道。加强与地震、气象、水利和国土资源等部门的协调、联系，做到信息先行，保证及时、准确地得到各种自然灾害预警信息；建立数字化的信息系统和信息报送制度，保证及时得到来自基层的第一手灾害情况报告；收集、研究国内外涉及建设系统的自然灾害案例和应急工作措施，为领导决策服务；明确负责灾害信息上报的机构、人员，确保按照规定时限向上级建设部门报告灾害信息。

　　（十八）做好抢险抢修和应急鉴定队伍建设及物资准备。建立反应迅速、机动灵活、装备精良、业务过硬的市政基础设施抢险抢修专业队伍；采取各种有效措施，依靠建筑设计、施工和研究等单位的力量，保证灾时能够及时组织房屋建筑应急鉴定队伍；建立抢险救灾投入补偿机制，确保分散在施工企业的大型设备能够在抢险救灾时及时到位；通过培训、演练，提高抢险抢修和应急鉴定队伍的快速反应能力和技术水平。

　　（十九）加强对灾后恢复重建的指导。按照统一规划、分步实施、基础设施先行的原则，指导灾区制定与改善群众生活相统一、与城乡规划相衔接的、满足防灾要求的恢复重建方案。确定合理的抗灾设防标准，加强对恢复重建工程的质量监管，提高工程的抗灾能力。加强对农村房屋灾后重建的技术指导，依靠专家的力量，在深入调查研究的基础上，针对各地农房和建筑材料的特点，充分考虑农民的经济承受能力，推广应用农房抗震、抗风等实用技术。

　　六、加强建设系统防灾减灾支撑保障体系建设

　　（二十）完善建设系统防灾减灾技术标准体系。要及时将先进适用的防灾减灾技术纳入工程建设技术标准， 在完善抗震、抗风、防洪、防火等单灾种抗灾技术标准体系的基础上，重点加强城市建设防灾规划技术标准、城市避难空间设计导则等城市建设综合防灾方面的技术标准和技术指南的制定。鼓励根据当地的经济发展水平和自然灾害情况制定符合当地实际、优于国家标准的抗灾设防地方标准；在城乡规划标准中强化防灾避难空间的内容和要求；在设计规范中考虑灾害的关联性和多灾种防灾要求的整合；在施工规范中考虑施工过程中的防灾和安全监测；在市政基础设施运行和房屋建筑使用标准中注重防灾应急要求。

　　（二十一）加强防灾减灾技术支撑体系建设。鼓励高等院校和科研、规划、设计、施工单位开展城乡建设、工程建设防灾理论研究和技术创新，重点研究城市和城市群灾害模拟预测与综合防灾保障、城市重大灾害与事故耦合与派生规律、重大工程与城市生命线工程灾害监测预警与控制、农村民居防灾减灾技术、土木工程系统数字减灾技术等。充分依靠相关学术团体的技术力量，建立各级建设系统的防灾减灾专家队伍，在规划、勘察、设计、施工、管理、使用、运营和应急管理等各个环节发挥专家队伍的作用，全面提升建设系统防灾和应急管理的信息化程度和技术含量，做到科学决策。

　　（二十二）加强防灾减灾文化建设和教育培训工作。各地要采取多种方式加强防灾减灾文化建设，广泛宣传防灾减灾知识。要在高等院校土建类专业课程中安排防灾减灾的内容；要制订防灾管理培训规划和培训大纲，积极开展对建设系统各级领导干部防灾和应急管理培训；要将防灾减灾理论和知识作为注册城市规划师、建造师、注册建筑师、勘察设计注册工程师、造价工程师、监理工程师、房地产估价师、物业管理师等专业技术人员继续教育的重要内容；要加强建设系统各单位从业人员防灾减灾知识培训，定期组织各种防灾演习、演练。



中华人民共和国建设部

二○○七年七月十日


[摘要] 为落实人民主权原则，防止发生“代理人危机”从而使国家异化为一种压迫的力量，由议会掌握国家的“钱袋子”是西方民主法治国家普遍的制度安排和宪法通例。具体包括严格奉行“税收法定主义”，征税必须经代表人民的议会同意；国家的收入与支出，每年以预算的形式向议会提出，并由议会审议决定；通过独立的国家审计监督财政资金管理中存在的问题，规范财政收支，从而推动政府廉政建设；通过立法来保障纳税人的财政知情权，等等。西方国家对财政权的制度化控制，对我国财政法治化建设有重要的参考借鉴价值。
[关键词] 财政权 民主控制 财税法治
[作者简介]高军（1972—），男，江苏淮安人，法学博士，副教授，江苏华东律师事务所兼职律师，常州市十大杰出青年法学人才，主要从事法理学、宪法行政法学研究。联系方式：13585359126； gdhzgaojun@163.com

作为现代民主法治国家的一个基本逻辑起点，国家权力来源于公众通过契约的让度与委托，国家权力来源于人民。但是，社会契约始终只是一种理论上的假设，事实上历史证明国家往往却是“一种表面上驾于社会之上的力量，……，从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。 由于国家、法律均必须由具体的人来操纵，因此如何避免出现“代理人危机”，预防发生决策者个人偏好代替民众偏好现象，防止国家异化为一种压迫的力量，沦为“追求收入最大化的利维坦”，必须对政府施行有效的约束。西方宪政的发展历程表明：宪政开始于人民控制国库。经人民同意，由议会掌握国家的“钱袋子”是西方诸国普遍的制度安排和宪法通例。资产阶级国家建立之后，至少在形式上开始确认国家权力来源于人民，并在此基础上进行授权和监督机制制度的设计和建设，以实现对国家财政权的民主控制。
一、议会控制征税权
在历史上，立宪主义政治乃是以国王课税必须得到国民承认这一财政问题为契机发展而来。近代市民革命前的欧洲，是由所谓家产国家思想所代表的那种应称为“王的财政”的原理所支配，国政必要财源的筹措原理上属国王的责任，人民在法律上并无纳税义务。但在国王无法以自己的责任确保充分的财源的场合（例如战费），由人民依其自由意思赠与补助的援助金的形式即被采用，国王的请求援助金，须由贡纳者的代表决定。这实质上成为近代财政原理的萌芽。 连续不断的战争使政府入不敷出，必须通过征税来获得收入，而当时“有钱无权”的中间阶层则希望通过控制政府的征税权来与之相抗衡，以维护其财产权。考察英、美、法三国资产阶级革命的历程，可以发现无一不紧紧围绕征税同意权而展开，“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制(control of revenue)来实现的。” “对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的”。
英国是宪政制度最初的实践者。“英国议会制度，本因讨论课税而产生”。 英国的诺曼王朝的国王约翰连年进行战争，为增加政府财力和筹集军费，于1199-1215年间将世俗贵族的兵役免税提高了16倍，并提高封建继承税，且一再扩大征收财产税（三十分之一，七分之一，甚至到四分之一）。凡不能及时如数缴纳者即被没收土地或处以重罚。税赋的苛重最终导致政治大冲突在1215年爆发，约翰王被迫签署了由贵族拟订的《自由大宪章》，规定：“一切盾金或援助金，如不基于朕之王国的一般评议会的决定，则在朕之王国内不允许课税”。《大宪章》的历史意义在于：首次用法律条文的形式，明确规定了政府征税必须受到法律和人民同意的双重约束。1225年，《大宪章》又获得了重新颁布，在重新颁布的《大宪章》中补充了御前大会议有权批准赋税的条款，明确了批税权的归属。此后，国王与议会争论的焦点问题便是征税问题。1297年的《有关承诺赋课金的法案》明确规定禁止无承诺课税原则。至十三世纪末，英国出现了下议院，此后，治税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。事实上，十三世纪以后英国平民及其代议机构就掌握了制税权和对王室的财政监督权。甚至在1378年，议会的全部时间都用来讨论税收的问题，以至该年只通过了一项立法。在斯图亚特王朝统治期间，针对税收问题，国王与议会在间的矛盾达到了无法调和的地步。1628年《权利请愿书》规定：“没有议会的一致同意，任何人不得被迫给予或出让礼品、贷款、捐助、税金或类似的负担”。1689年《权利法案》重申了“国王不经国会同意而任意征税即为非法”，在英国最终确立了收法定主义原则。这一原则“在历史的沿革中，以保护国民、防止掌握行政权的国王任意课税为目的”。 税收法定原则的确立，其作用不仅在于限制了政府征税的权力，更为重要的是，借助代表民意的国会“同意”这一形式，为税收的合法性找到了依据。
美国独立战争的起因亦源于征税问题。1765年，英国政府为了转嫁英法战争中1. 4亿英镑的财政亏损，开始在美洲殖民地开征印花税和糖税。北美殖民地人民担心印花税和糖税一旦开征，英国政府以后会进一步变本加厉盘剥殖民地人民，于是以英国议会无殖民地代表参加为由，宣布英国政府无权向殖民地人民征收印花税，但英国政府还是一意孤行颁布了《印花税法》。《印花税法》严重影响到了北美的各种商业活动，因此遭到了广泛的反对。在北美针对《印花税法》的讨论中逐渐形成了这样一种观点，即“无代议士，则不纳税”。虽然《印花税法》后来迫于压力而撤销，但是在1767年，英国议会又试图通过新的法案来开征一系列的针对北美殖民地的新税种。由此开始，两地矛盾不断加深，最终导致北美独立战争的爆发。1776年，美国在《独立宣言》中指责英国“未经我们同意，任意向我们征税”。在美国独立后，1787年美国宪法在第一条第八项、第九项、第十项和宪法修正案第十六条规定了有关的税收条款。
在法国，租税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”。 大革命前的法国，面临严重的财政危机，原因在于皇室的挥霍无度以及严重的税负不公——有负担能力的教士和贵族不承担税负，甚至他们认为纳税是有失其身份的，而无负担能力的农民和城市工匠税负却异常沉重。为了解决迫在眉睫的财政危机，路易十六迫不得已在1789年召开了三级会议，讨论税收方案。三级会议召开及会议各方矛盾的不可调和，导致了法国大革命的爆发。革命后颁布的《人权宣言》虽然条款不多，但却在税事问题上却作了详细的规定：“公民平等地受法律保护和惩罚、平等纳税和决定税收”；“除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先设定的条件下，任何人的财产权不得受到剥夺”；“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。
综上可以看出，近代西方资产阶级革命正是起源于征税问题，“在经历了绝望漫长的努力，泼洒无尽鲜血，耗费巨额财富后，法律最终战胜了意志”。 资产阶级革命胜利后，一方面确立了个人免受国家干涉的自由和私法自治原则，另一方面则确立了强制性的财政收入必须经代表人民的议会（立法机关）同意，即“财政议会主义”。 征税必须得到纳税人同意普遍被确立为一项宪法性原则。以简洁、惜墨如金著称的美国宪法在征税问题的规定上却极尽详尽之能事，因此美国宪法被学者称为“是一群财产利益直接遭受威胁的人们，以十分高明的手段写下的经济文献”。 戴雪在论述英国岁入法律时指出，“政府取税于民间必有赖于法案之成立一节尤不可忽略。此为英吉利宪法中之一大义。依此大义，所有民间纳税必须符合立法原意”。 在议会实行两院制的国家，征税权主要由下院（众议院、平民院）控制。对于为什么必须由下院来控制税权，布莱克斯通指出这是出于政治上的考虑：“贵族院，作为一个终身任职的、世袭团体，可由国王随心所欲地册封，因而，可以认为，比起人民自由提名、短期选举产生的平民院来，它更容易受到国王的影响；且一旦受到影响，就会持续下去。”
二、预算的议会控制
“租税，须经应支付租税之代表同意”的原理，即带来所谓的租税法律主义。而且，此原理一旦被承认，代表者表决租税的权利，即不可避免地扩大至监督被征收金额的用途，以及讨论租税系属必要的根据的权利。于是，乃确立了议会不仅就国费的征收（课税）为决议，亦对于国费的支出予以决定性的统制之宪法上的构造。 国家收入及支出，每年以预算形式向国会提出，并由国会审议决定，这是近代国家通行的重大原则。预算是人民透过立法权以控制政府的最有效的工具。所谓预算，是指“国家于一会计年度内，以岁入岁出为中心所订立之财政计划，经议会决议而成立，授权并课政府以执行义务之制度。” 学者认为，预算的宪政价值体现在：（1）“保权”宪政功能，即为国家全部权力活动提供经济基础，满足国家权力运行正常需要，以及通过代议机关代表民意的预算立法行为保证政府在政治领域内的合法性权威地位；（2）“控权”的宪政机制，即通过控制政府的财政支出，节制公共资金使用，从而截断政府滥用权力的物质来源，通过控制预算牢牢地扼住政府的“经济命脉”，从而取得对于政府的全面支配地位；（3）“维权”的宪政宗旨，即国家在预算财政收入和支出时，应实现预算民主，保障纳税人在税收政策形成过程中的发言权以及确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”。 因此，对税收的征收与使用来说，预算可谓是为其设置的一种“刹车装置”，它涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理，选民通过预算可以对政府收支活动进行卓有成效的约束和控制，从而提高政府财政活动的绩效，督促和保证政府为社会提供良好的公共服务。
在现代国家，公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作，它们对塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系的文化建设等具有重要的意义。 “预算制度不仅是公共财政的重要内容与运行规则，而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径。法治国家的预算制度要求政府活动的所需经费，必须通过正当法律程序来实现其有效合理配置，从而对政府活动进行有效控制，最终目的在于经由分权制衡的宪政原则来保障公民基本权利，由此成为国家政治过程的中心”。 在代议民主的宪政制度下，立法机关所具有审议预算权限，不仅是以民意代表的立场监督财政支出、减轻国民赋税负担，抑且经由议会的审议，实现参与国家政策及施政计划的形成。因此，预算并非只是有关年度收支的“预估单”，而是规约政府行为的法规范。在欧美各国，通常不将预算与法律在形式上加以区别。在日本，多数学说将预算理解为一种不同于法律的特殊法形式。 而在美国，对政府使用税款的规定更加严格，政府机构除了必须取得国会的预算授权外，还必须得到国会的立法授权才能有钱使用，且通常须先得到立法授权。立法授权允许政府机构做什么和为它们规定各自开支最高限额。预算授权则为政府机构提供经费，但不得超过立法授权规定的最高限额。这种双重授权限制，加强了国会对行政部门的监督，使政府机构既受到各立法委员会的监督；同时又使立法委员会和拨款委员会相互制约，使国会的权力分散。 美国财政预算首先保障社会福利开支，行政管理与预算局把开支分为“可控制”和“不可控制”两类，其依据是国会和总统在单一的预算年度中削减该项目的难易程度。不可控制的开支主要是津贴项目，尤其是社会保障计划。公民们在职时对这些项目做过贡献，一旦他们不在职（失业、工伤和退休了），他们就相信自己有权利为自己以前的“付出”获得回报。
随着现代行政部门扩张，政府的开支不断增加，预算的编制就逐渐转移到行政部门手中。但是，预算的最终决策权仍然保留在代议机构手中。英美等不少国家甚至将立法程序直接适用于预算审批的过程，议会通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。这样，政府的一切收入和支出，都必须经由立法机构最严格的审查。这种审查能够最大限度地把民众意愿导入预算中，从而使预算收入和政府开支都最大限度地逼近民众的便好。为了适应预算立法的需要，现代各国代议机构都在议会内部建立了完整的预算编制组织体系。无论是一院制议会，还是两院制议会，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，各院都会设立预算委员会，负责对预算进行统筹，而最终的预算案则由议会大会——通常两院联合大会——审议表决。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会也在很大程度上行使着预算审核权。除了这个政治程序之外，议会还会建立支持性机构，如美国国会设有自己的预算局，负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助。尽管总统已经设立了预算管理局，但议会仍然建立自己的机构，为的是向国会议员提供更为客观中立的预算数据。正是通过这样一套体系，宪政国家的议会确实具有完整的编制、审查预算的能力。这种能力确保了议会不可能在预算问题上被行政部门欺骗，可以独立地制定出符合议会多数意愿的预算法案。民众大体上可以相信，这样的预算法案不会被行政部门控制，而是最大限度地体现着民众的意愿。
三、独立的国家审计监督
“财政为庶政之母”，国家政务的开展及职能的实现必须仰赖于财政，国家财政上的收支究竟应由何者，透过何种程序编列、审议、执行及审计，不但涉及到机关与机关间的权限分配，最终还会影响到国家财政的健全及人民财政的负担。 由于公共财政主要来自于税收和其他公共财产的增值，对公共财政进行监督就是对国民纳税行为的负责，因此现代国家无不建立了独立的国家审计制度。
国家审计是“由国家设立的专门审计机关进行的、对公共财政收支进行审查与稽核的活动，其目的是为了揭示财政资金管理中存在的问题，规范财政收支，从而推动政府廉政、实现人民对国民经济的管理”。 国家审计制度的基础为人民主权、权力制衡，人民运用审计，不仅是为了防止国家权力和法律发生不符合人民意志和利益的嬗变，而且是人民自己管理国家和社会，保证法律能充分和正确体现民意的一种必要选择。国家审计的法律监督以国家的成本核算和国家实现公共财政的效能为审查对象，不仅体现在合法性审计上，还体现在制约权力、节约资源、降低管理成本、提高政府效能等方面。
近代审计制度最早诞生于英国。1861年，英国在众议院中首次建立了独立的审计机构，专司向议会报告审计情况之责。1896年纽约第一次公布《公证会计师条例》以后，审计制度开始在美国发展起来。目前，世界上已有160多个国家确立了审计监督制度。审计监督制度必须独立且应受到宪法层面的保护已为现代社会所公认，1956年最高审计机关国际组织第二届布鲁塞尔国际大会就确保最高审计机关独立性提出“宪法应规定审计机关的机构设置和职能性质，还应有正式条款规定审计机关的独立性以及审计人员不得被任意撤换”等五条建议。1977年最高审计机关国际组织《利马宣言》规定，“最高审计机关的建立及其独立的程度应在宪法中加以规定”；“国家机关是国家整体的一部分，因此，它们不可能绝对独立。但最高审计机关必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立性”。当前，绝大多数成文宪法国家的宪法中都设计了审计监督制度，英国没有成文宪法，但通过一系列法律和宪法惯例规定了国家审计制度。基于历史文化传统、政治力量对比等因素的不同，审计制度主要有立法审计、司法审计、行政审计、独立审计等模式。虽然各国审计制度模式不尽相同，但一般而言审计必须保持独立是各国所奉行的通例。
现代民主国家中，审计机关与其他机关各司其职、互相制衡，在具体运转上，一般是由行政机关提出预算案并负责预算的实施，立法机关负责对预算案的审议和批准，审计机关负责对预算执行情况的审计。现代民主法治国家的一项通例，作为国家财政收入与支出的监督部门，审计机关每年须将预算执行的情况和决算草案的审计结果向立法机关进行报告。可以说，国家审计对于保证国家财政收入与支出的健康运行、以及国家财政向纳税人负责发挥着至关重要的作用。
四、保障纳税人财政知情权
在现代社会，知情权是一项基本的人权，已得到国际社会普遍的承认， 2008年《亚特兰大知情权宣言——关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》重申知情权为基本人权，应为所有文化与政府体制所共有。实践中，欧洲委员会、美洲国家组织、非洲人权和民族权委员会已通过明确的声明和宣言表达了其对知情权的认可，经济合作和发展组织已开始制定关于知情权的重要计划，最近联合国反腐败公约针对各国政府保证公众有效的知情权做出明确的要求。
纳税人财政知情权是纳税人所有权利的基础，正如麦迪逊指出的那样：“不予民众信息或不予其获取信息之手段，则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕，或为悲剧之序幕。不，亦为此两者。知识务须支配无知，而且意欲担当统治者的国民必须以知识所给予的力量武装自己”。 因此，对政府而言，财政公开是国家财政的基本准则，阳光财政乃民主的必然要求。在一个民主制度里，公众只有在完全知晓政府运作的前提下才能决定公共事务，因为纳税人为政府行为支付帐单，他们应该有权利知道政府在做什么。“在人民享受真正自由的国度里，赋税分配是不能恣意妄为的。应当让人民知道，他们缴纳的赋税用在哪些地方。掌权者应当向人民作报告，因为他们只是公帑的管理者，而不是所有者。”
与纳税人财政知情权相应的是政府的财政公开，所谓财政公开是指“除法律规定须保密者外，政府及其使用财资金的所有单位有义务向社会公开其财政收支的数额、来源、使用效果、过程，接受社会公众的质询、监督和约束。” 故财政公开，乃是公民行使知情权、参政权和监督权的基本前提和重要内容，而且是规范财政权力的行使、限制财政权滥用的重要措施，亦即公开是监督的前提。透过财政公开，国家方得具有财政透明度可言。国际货币基金组织（IMF）的《财政透明度良好做法守则》，规定的财政透明度四项基本原则是主要为：一、作用和责任的澄清，涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其它部门的关系；二、公众获得信息的难易程度，强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性；三、预算编制、执行和报告的公开，涉及提供关于预算程序信息的种类：四、对真实性的独立保证，涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要。
从征税与用税的流程出发，纳税人财政知情权主要包括对制定税收政策、对税收政策的内容、税收管理、税款支出方向与效率的知情权等四个方面的知情权，主要通过以下两种途径予以保护：
首先，通过宪法及财政法的规定予以保障。“财政公开主义”是近代以来财政法的一项基本原则，在一些法治国家已通过宪法明文确立。例如，法国《共和国元年宪法》规定：“部长或经管人签署并证明的各部支出细账，应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收入的收支状况，亦应以同样方法公布之。”美国宪法第1条第8款规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”。日本宪法第91条规定，“内阁必须定期，至少每年一次，对国会及国民报告国家财政状况”。1978年修订后的《日本财政法》第46条规定：“内阁在预算成立后，必须立即把预算、前年度岁入岁出决算及公债、借款和国有资产的现有额及其他有关财政的一般事项以印刷品、讲演和其他适当的方式向国会及国民报告；除上述规定外，内阁至少要在每季度向国会及国民报告预算使用情况、国库情况及其他财政情况。”
其次，程序方面可操作的法制保障。美国在1998年颁布的第三部《纳税人权利法案》中要求加强信息披露，责成财政部长制定一系列便于纳税人知悉和了解税法的信息通告，征税机关对税法任何的解释和说明均必须及时提供和告知纳税人。加拿大《纳税人权利宣言》规定纳税人可以要求税务机关提供如何纳税与如何提起复议和诉讼的信息资料。英国《纳税人权利宪章》规定税务局和海关有责任帮助纳税人了解并履行税法所规定的各项义务。澳大利亚《情报自由法》为所有的纳税人提供了知情权利。根据情报自由法的规定，每个人都拥有合法的可强制执行的权利以获得联邦政府机构的文件（除了法律规定保密的文件外）或部长的官方文件。情报自由法使纳税人可以介入非常广泛的信息情报范围，这比他们过去所拥有的介入权要宽松得多。OECD在1990年关于纳税人的权利和义务的调查报告中，也将“纳税人有权获得最新的有关税制实施和税额评估方式的信息”作为纳税人保护的一项基本原则。
五、结语：
我国是人民当家作主的社会主义国家，我国宪法第2条明确确立了人民主权原则。但是正如卡尔•波普尔所指出的那样，现代民主的关键不是权力的归属，而是权力的使用方式。宪法作为根本大法的特点决定了其条款具有高度抽象性，这需要建立相应的制度性保障机制，并通过相关的立法予以具体化，惟如此，宪法才不会降格为只供欣赏的、只具有宣示意义的政治宣言和口号。但是，长期以来，受意识形态的影响，建立在公有制基础上的国家被定性为人民利益的当然代表，在此意识形态的宏大叙事下，忽略了人民如何授权、如何规范和监督的权利及建立相应的制度性保障。我国人民代表大会尚未实现对征税权、预算权的控制，在征税及预算问题上还是由行政说了算，政府财政预算不透明，各级人大往往不能决定公共物品的供需，也很难对财政问题进行监督，从而导致人大民主制度的虚置，无法保证税款的“取之于民，用之于民”。而且我国审计采用的是当前国际上较少采用的独立性差的行政审计模式，致使在 “预算资金”之外，又形成了“预算外资金”甚至“制度外资金”，财政乱象显著。不过可喜的是，目前已有很多有识之士认识到我国转型时期诸多问题的深层次根源即在于财税未实现法治化，财税法治已成为我国党和政府努力的方向，从近年的“审计风暴”到目前各部委晒“三公消费”，可以看出这一趋势。因此，以上西方民主法治国家对财政权的民主控制具体做法可以为我国财税法治建设提供有益的参考和借鉴。

[参考文献]
马克思恩格斯选集（第4卷）[M].人民出版社1972.166.
[日]阿部照哉等.宪法[M].周宗宪译.中国政法大学出版社2006.422.
[英]弗里德里希•冯•哈耶克.法律、立法与自由.（第2、3卷）[M].邓正来等译.中国大百科全书出版社2000.426.
[澳]布伦南.[美]布坎南.宪政经济学[M].冯克利等译.中国社会科学出版社2004.10.
王世杰.钱端升.比较宪法[M].中国政法大学出版社1997.224.
[日]金子宏.日本税法原理[M].刘多田等译.中国财政经济出版社1989.49.
刘启戈.世界中世纪史（上）[M].三联书店1957.267.
[美]C•H•麦基文.宪政古今[M].翟小波译.贵州人民出版社200.78.
许志雄等.现代宪法论[M].元照出版公司2008.346.
[美]查尔斯•A•比尔德.美国宪法的经济观[M].何希齐译.商务印书馆1984.19.
[英]戴雪.英宪精义[M].雷宾南译.中国法制出版社2001.347.
秋风.什么样的税制才算优良？[DB/OL]. http://wp.findingchina.info/?p=600.
[日]阿部照哉等.宪法[M].周宗宪译.中国政法大学出版社2006.422.
许志雄等.现代宪法论[M]. 元照出版公司2008. 359-360.
范毅.中国宪法文本上的“财政”概念群[J].财贸研究2008(6):128.
[美]乔纳森•卡恩.预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）[M].叶丽娟等译.格致出版社.上海人民出版社2008.2.
黄世鑫等.政府预算[M].空中大学出版社1995.114-115.
[日]芦部信喜.宪法[M].林来梵等译.北京大学出版社2006.315-316.
李道揆.美国政府和美国政治（下）[M].商务印书馆2004.596-597.