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刑法的程序与构造/楼杰科(译

时间:2024-07-26 11:31:46 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8728
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刑法的程序与构造

乔纳森.赫林
楼杰科译


2-1 国家在刑事程序中的作用
民法和刑法都涉及不当行为的责任。同样的行为(如攻击)可能既是被称为民事侵权行为的民事错误,又是犯罪。所以,如果Sam打了Millie,那么可能既有民法上的后果,又有刑法上的后果。Millie可以依据民事侵权法控告Sam要求损害赔偿。警察也可以决定指控Sam犯罪,结果Sam可能受到刑罚的惩罚。这些民法和刑法上的后果是不同的。在侵权案中,追责权归属于受害方,赔偿金支付给受害方以赔偿损失。在犯罪案中,追责权归属于国家并由国家施予刑罚。即使是侵犯被害人人身的犯罪,追责权仍归属于国家,因为犯罪被认为是违反了公共秩序。在英国,13-14世纪时通过由国王的官员和法官执行命令(国王敕令)将刑事追诉权统一于君主之下。严重侵犯秩序的(称为重罪)是侵犯君主罪,起诉以国王的名义提起。此即:严重犯罪由王室法院审理,并以国王的名义起诉。起诉机关称为皇家检察院,案件的官方名称为,例如,The Queen versus Smith,简写为R .v .Smith, 甚至于Smith。
刑法是由国家控制行为的法律,以刑事制裁为后盾。有时法官清楚地认识到了这一点:在描述过失杀人罪所必需的有责性时, Hewart勋爵兼首席法官指出“漠视他人生命和安全就等于是侵害国家的犯罪,行为应受惩罚”(Bateman)。但是认为刑法不关心被害人则是错误的。事实上如今在审判阶段法官可能要求被告人给被害人造成的损害支付赔偿金。这在某种程度上模糊了民法和刑法之间的区别。

2-2 法官在刑事程序中的作用
刑法在很大程度上仍是普通法,即法官法。当然,在最近的150年里,也有一些重要的成文法,但是这些法律在于调整潜在的普通法,不在于根本上改变它。例如,《1957年凶杀法》修改了有关谋杀的法律,但未界定“谋杀”以及谋杀的定义,因此这就仍是判例法上的问题。1968年和1978年的《偷盗法》是个例外,它完全重新规定了有关偷盗的法律;但是即使如此,还是通过解释各种法律条款从而囊括了判例法的主要内容。现在不可能仅看《偷盗法》就能理解有关偷盗的法律,还必须看法律适用的案例。
Simonds子爵在Shaw v. DPP一案的判词中对法官作用的重要性做了明确阐述,在该判词中他否定了法院有权创立新的犯罪但声称法官在履行职责时“作为普通法的仆人和卫士…….在法律的庭院里必须留有余权以实现最高和基本的法律目的,从而不仅维护安全和秩序,也维护国家的道德利益,而且他们有责任保护它免受可能更加隐秘的攻击,因为它们是新异而无准备的。”在该案中,保护公共秩序证明将共谋犯罪扩展至本身不是犯罪但威胁着公共道德的行为(见第18章3),以最高法院的观点,是正当的。在最近的一个重要案子R v. K中,Millet勋爵希望改革法律因为他感到国会未能保证法律符合现行的道德标准。该案涉及(生效)青少年同意性行为的年龄:
“但是同意年龄早已未反映日常生活,并且受人尊敬的国会显然未能履行使刑法与社会需要保持一致的责任。有人劝我说[《1956年性犯罪法》]s.14不同因素的零星介绍,以及国会使该部分法律合理化的连续失败,甚至于某种程度地修改已为法院认同的谬论,意味着即使是在单个犯罪中我们也不应局限于内在的一致性。不公正的代价太高以致无法补偿一致性。”
尽管法官法有优势,但仅在最近高等法院,上诉法院以及最高法院才关注刑法的发展。刑事实践过去常被认为是粗劣的文学作品,很少引起知识分子的兴趣,这就渲染了法官的思想。在最近的五十年里,这种情况已完全改变——刑法引起了学术界的兴趣,上诉法院有力的发展了传统,并且上至最高法院的刑事案件数量也已增加。
或许由于此原因,近年来,相当多的批评直接针对法院,特别是最高法院,作者以及评论员感到法官不是未实现明确性就是未实现一致性。像J. C. Smith等著名的学者已在推究最高法院的“刑事案件中的阴暗记录”,并且质疑我们是否真地可以把最高法院作为刑事上诉法院。在刑法的几个不同领域,学院派法律人对法律应该是什么和法院的判决确立了法律是什么的看法之间存有显著的分歧。用普通法方法在个案的内容中零星地发展法律规则的一个缺点在于对特定案件的“正确答案”的关心模糊了判决所含有的更广的逻辑含意。法官有时感觉学术著作太理论化,也太抽象,并没有为陪审团所需要的明确地解释打下足够坚固的基础。Diplock勋爵(在判决中对上面有关最高法院判决质量的引用作出了反应)否定了由法律作者表述并为上诉法院采纳的定义,因为它创立了不适合于陪审团(见Caldwell)的“精美而不切实际的差异”。Reid勋爵在Haughton v. Smith案中,说“法律的生命血液不在于逻辑而在于常识”,Salmon勋爵在Majewski案中也使用了相似的词,两案都引来了学术界的诸多批评。这样的批评有时是有效的。Glanville Williams教授在一篇论文中指出Bridge勋爵在案件中推翻了最高法院早先的判决:“他批评判决的用语……不是显然合适的,而是荒唐的,由于这个原因,而不承认批判的力量并且无礼地不承认自己已从它那里得到了帮助(Shivpuri案)。”但是近些年,这对法官而言日益变地普遍起来,特别是在最高法院,法官在刑事案件中仔细地分析学术著作,有时产生了更长更谨慎合理的判决。当然,这并不意味着学术界已停止了对最高法院某些判决的批评。

2-3 法官与陪审团
某些刑事审判在法官和陪审团前进行(这被称为诉状审判,在王室法院审理),但是多数刑事案件由治安法官简易审判。即审之罪与可诉之罪的区别将在下面第2章5. 治安法官中解释,在治安法官审理案件时,他们把法官和陪审团的功能合于一身:他们决定提出的任何法律问题(由身为律师的书记员帮助);决定事实;对事实适用法律作出裁判。依据诉状审判的内容更容易解释这些不同的功能,但相同的原则也适用于简易审判。
如果被告人对犯罪指控服罪,那么陪审团就无作用可发挥,并且进入定罪阶段。服罪的被告人可能受到服罪事实的影响而很可能导致较轻的判决。也可能是如果对较轻罪服罪那么检察官将不进行较重罪的指控;此即平常所谓的“辩诉交易”。如果被告人不服罪,那么法官和陪审团就会发挥完全不同的作用。
法官有义务保证审判依据程序规则和证据规则进行,本质上这是个繁重的任务。法官的功能在于向陪审团解释法律:这是法官在陪审团退席考虑裁判之前向陪审团所做的总结的重要部分。如果在审判期间,检察官,辩护人,或法官自己提出法律问题,那么法官就必须对此作出裁决。陪审团必须从法官处获得法律。被告人可能在裁判后通过上诉至上一级法院向法官对法律的裁决提出挑战。治安法官对法律所作的判决总是可以在上一级法院中受到挑战,或者是王室法院或者是高等法院。
陪审团的功能在于决定事实问题以及将法律适用于事实从而对被告人所面对的指控作出裁决。指控用正式文件陈述,称为诉状,简单地说,就是详细地说明被告人所面对的指控的性质,特别包括被指控的犯罪。检察官和辩方对案件的某些方面很可能有相同看法。例如,被告人可能承认他在犯罪现场,但否认他打了被害人。在这样的案件中,很明显陪审团将关注那些具有争议的事实问题。
陪审团仅考虑被告人是否实施了被指控的犯罪。例如,如果被告人被指控刺伤被害人,而在他的供词里被告人承认偷窃,但否认刺伤被害人。陪审团不能转向作出偷盗罪的判决,因为只允许它考虑指控被告人的犯罪。但是,有时如果被告人被指控重罪但包含着较轻罪的要素那么陪审团可以转向作出较轻罪的判决。例如被告人被指控谋杀,如果陪审团判定尚未证明被告人有杀害或造成严重伤害的意图,那么它就可以判决被告人过失杀人罪。如果真是这样的话,法官就会告知陪审团。说陪审团根本不关注法律不是事实。如果那样的话,那么“裁决”就仅仅是陪审团认为发生了什么的一系列事实陈述。裁决是法律适用于事实从而得出有罪或无罪的结论。
陪审团功能的重要方面在于决定发生了什么:例如,证人是否讲述了真相;或者是被否定的鉴定是否可靠。“发生了什么”不仅包括行为(被告人所做的)也包括涉案人员的心理状态,特别包括被告人。例如在强奸案中,陪审团不得不决定性交是否发生;那时被害人是否同意(她的心理状态);还有,如果她没同意,被告人是否知道她没同意(他的心理状态)。有关心理状态的问题经常被称为主观问题(见第1章4)。当然,陪审团不能看到心理,而且即使可以,那也是实施被指控的犯罪时的心理状态,而不是审判时的心理状态。所以陪审团就不得不依赖外在的证据,包括所做的,所说的以及周围的情况。有时从事实得出的推断具有压倒性优势:如果被告人用枪近距离的指着被害人,然后开枪,陪审团很容易推断被告人至少意图伤害。但是这种推断可能被其他证据替代(见例Lamb),而重要的是记住陪审团最终关注的是被告人的实际心理状态,而不是陪审员自己所认为的。
陪审团不仅处理发生了什么的事实:同样要求它决定“处在这种情况中的理性人会做什么?”或者“理性人会称这本书为色情读物吗?”等问题。当刑法造成这些问题时,就会设置客观标准,陪审团作为理性人的代表评价和运用这些标准。陪审团以被告人违反理性人会做什么和想什么的看法衡量他的行为。
陪审团功能还有一方面是决定法条所用词语的含意。有时这些词语或者由法条定义,或者由法官定义。在这些案件中,定义就是法律问题,陪审团必须使用:陪审团不可以说不同意既定的定义并且使用不同的定义(如果这样,并且给被告人定罪,那么裁决可能被上诉)。一个例子是《1968年偷盗法》所用的“财产”一词的定义,在法条中已作出特定的技术定义(见第11章)。但是,有时词语既未被法条定义也未被法官定义,那么陪审团就必须以它所理解的运用它们。现代法律趋向于使用,可推测,简单,非技术性的语言,法官在使用时日益避免给出词语的完尽定义。他们会说这些是平常的日常用语,可以期望陪审团在没有定义的情况下理解和运用它们。同样来自《1968年偷盗法》的例子,是“不诚实”一词。这种简单词语的使用不限于法条使用的词语:像谋杀等普通法犯罪的“故意”的含意就是另一个例子。法官愿意解释陪审团如何可以从证据中推导出故意,但不愿定义。这样做的利弊将在本章的热点中讨论。

2-4 证明责任
刑事审判的基本原则是检察官必须证明案件:虽然看证据被告人似乎有罪,但在证明有罪之前被告人是无罪的(Woolmington案)。检察官必须证明案件超过合理怀疑,法官必须引导陪审团除非确信所有的犯罪要素都已证明否则就不得定罪。“超过合理怀疑”一语是表达陪审团必须确信被告人有罪思想的习惯方式。它比民事案件中的证明标准高,如疏忽大意的行为,仅要求“概率平衡证明”:结论是原告的事实陈述要比没有更可能。因此在刑事案件中陪审团很可能相信被告人实施了犯罪但是如果对他有罪还有某些怀疑那么仍可以宣告他无罪。在这种情况下,被告人可能没有犯罪的罪责,但是要承担民事损害赔偿责任。
法官不能直接定罪,因为只有陪审团才能认定事实以及将法律适用于事实。但是法官可以恰当地说“如果你发现事实是这样的那么就应宣告无罪,但是如果你发现事实是那样的那么就应定罪”。法官可以直接宣告无罪:有时法官有义务告诉陪审团,作为一个法律问题,即使陪审团相信检察官证据中的每一个词,还是没有足够的证据证明定罪正当。法官同样保证遵守证据规则并且可以排除那些不可采用的证据。法官可以直接宣告诉状指控的某一犯罪(“罪状”之一,指控的一个犯罪)不成立而把其他的留给陪审团。有时这可以通过说检察官既有举证责任—提供足够的证据证明留给陪审团的案件—也有证明责任—证明超过合理怀疑而得到解释。举证责任在于使法官满意,证明责任在于使陪审团满意。
这两种责任总是给予检察官吗,或者有时它们可以给予辩护方吗?重要的在于记住已述原则:在审判结束时,为了获得定罪,检察官就必须证明所有的犯罪要素。但是,这并不意味着检察官必须反驳被告人可能提出的每一项辩护理由,诸如缺乏故意或明知,自我防卫,激怒,醉酒,胁迫等等。如果这样的辩护由检察官依事实提起,那么法官将依据有关辩护的法律引导陪审团思考。如果辩护理由未由检察官的证据所揭示,以及如果检察官未使法官拒绝让陪审团考虑该辩护,那么被告人有责任举出足够的辩护证据向陪审团证明留下辩护理由是正当的。这仅是举证责任:被告人不必证明辩护理由。多少证据才足够取决于辩护理由的性质。如果被告人否认犯罪要求的明知或故意,那么他自己的证据就足以给陪审团了。但是在无意识行为案中,例如,被告人声称他不能控制自己的行为,法院就要寻找医疗证据来支持被告人自己的供词(见第3章6)。如果被告人未提供任何辩护证据,那么他使自己处于定罪的危险中,因为检察官更容易履行证明责任了。如果法官将辩护交于陪审团,那么检察官为了获得定罪就有责任反驳该辩护。
该规则有一例外(虽然我们将在第19章讨论认为这些例外违反了《1998年人权法案》的观点)。在证明某人患精神病前推定其精神正常,所以如果被告人提出普通法上的精神病辩护或法定的减责辩护,那么他就有证明责任,这两者均否定被告人的法律能力(见第10章和15章对这些辩护的讨论)。也有法律创立的犯罪明确地将证明责任给予被告人的情况(见Healy,1987)。在给予被告人证明责任的所有案件中,要求的证明标准比对检察官的要求低:是概率平衡证明,而不是超过合理怀疑。
让我们将这些原则运用于一例。Jack被指控谋杀Jill并且不服罪。检察官必须证明谋杀的要素:Jack致使Jill死亡,Jack意图谋杀Jill或者至少意图导致Jill严重伤害。检察官举出Jack在离Jill四码远处用左轮手枪向Jill开枪的证据。这可能包括证人看见事件的证据以及法医的鉴定证据,诸如在Jill身上找到的子弹与Jack的左轮手枪的子弹一样。检察官也需要证明枪击致使Jill死亡,这就是尸体解剖的医疗证据。然后检察官需要证明Jack的心理状态:Jack意图杀害或者严重伤害Jill。检察官可以根据Jack在那时的行为(Jack近距离枪击Jilly,陪审团可以推断出对其行为唯一可信的解释是他意图杀害她)或言词来判断。还有其他间接证据,诸如有关动机的证据(例如Jack可从Jill那里接受大笔遗产)。
在检察官陈述后,被告人可以提交“无须答辩”,主张检察官没有令人满意地履行举证责任。法官必须决定是否所有的证据都对Jack不利,换言之,如果证据可以相信或没被否定是否有足够的证据定罪。如果被维持,那么法官就会让它继续:他不直接宣告无罪,因为检察官将满意地履行举证责任。面对“可以答辩”,Jack就有选择的机会。他完全可以拒绝辩护,而不对检察官的证据作另一番解释。这是可能的,但与无罪辩护不合,并且可能意味着定罪。因为陪审团没有理由怀疑检察官的证据。定罪不是不可避免,因为陪审团没有义务相信检察官的陈述无可挑剔而且可能认为对Jack有罪仍有合理怀疑。
Jack可以反驳有关他枪击Jill或者枪击导致死亡,或者他意图伤害Jill的(或者所有这些)检察官证据。或者Jack可能承认这些事实,但提出辩护理由:主张他的行为是正当的因为他是自我防卫;或者是可宽恕的因为Jill激怒了他使他失控。他必须举出证据,包括自己的供述支持自己的主张。这就是他的举证责任,如果他没有举出任何证据(和对同意的事实没举出证据)法官不会让陪审团考虑辩护理由。如果辩护理由交于陪审团,检察官除证明指控谋杀的所有要素外,还必须反驳辩护理由(例如Jack在自我防卫)。如果Jack以精神病或减轻责任辩护,他就必须依据该辩护的法律定义证明它。
辩护结束时,法官向陪审团作总结,告诉他们检察官必须证明的犯罪要素,并且概括证据。法官向陪审团指出案件的问题,检察官和被告人之间的分歧,并且解释证明责任。然后陪审团决定事实(发生了什么?),将法律适用于事实(这是谋杀吗?)从而得出结论。

2-5 犯罪分类
划分犯罪的基本分类是诉状审判之罪,简易审判之罪,和可以前任一方式审判之罪。第一类是较严重的犯罪,诸如谋杀,过失杀人和强奸。它们在王室法院的法官和陪审团前审判。相对较轻的犯罪诸如许多交通犯罪,属于第二类,由有限判决权的治安法官审理。第三类是那些像偷盗等依据情况严重性可相当不同的犯罪。它们既可诉状审判又可简易审判,选择在治安法官法庭作出。治安法官或被告人可以主张诉状审判;只有当他们达成协议时才可进行简易审判。对治安法官而言,选择取决于指控的严重性,如检察官陈述中所表明的,以及案件看上去是否可能提出最好能由法官决定的法律难题。对被告人而言,选择取决于许多事实:简易审判更快更便宜(这可能很重要,如果被告人被要求对法律援助作出贡献);虽然治安法官可以,如果他们已判刑,决定将判刑的罪犯交于王室法院,但是王室法院可以作出更重的判决;特别是如果辩护在于反驳警察证据,那么治安法官更有资格定罪。两种审判适用的程序不同,判刑权不同,上诉权不同,但是无论被告人是在王室法院或治安法官法庭被审判,犯罪(本书所涉及的)的定义不变。
更早的分类是重罪和轻罪。这种分类已由《1967年刑法法》废除,在此提到仅因为有时对重罪和轻罪作出判决时仍可参考,否则可能让人莫名其妙。《1967年刑法法》也创立一个可逮捕之罪的概念。现在这在《1984年警察与刑事证据法》s.24得到了界定,该法包括了所有最高刑五年以上的犯罪(也包括某些其他的特定犯罪)。当某人在实施可逮捕之罪时,警察和公众均可以进行无证逮捕。警察对可逮捕之罪和非可逮捕之罪有更广的权力(《1984年警察与刑事证据法》s.24与s.25)。

2-6 刑罚
与讨论犯罪行为的定义相比,刑罚理论更关注讨论量性,在本书中我们不打算详细地讨论量刑。但是犯罪的定义及其刑罚是有联系的。很少能找到认为有罪的被告人不适合于惩罚的情况。国家为什么应该惩罚犯罪人的主要理论很出名并且已有许多有关犯罪学和量刑的著作详细地讨论,但是可以简略地概括它们。一种理论是矫正论—刑罚的目的应该是改造犯罪人以便其不再犯罪。另一种理论是预防论—通过刑罚的威慑预防犯罪人和其他潜在犯罪人犯罪。还有一种理论是无能力论—应该阻止犯罪人犯罪,典型的是通过监禁阻止犯罪。目前的主流理论是“该当”或报应理论。该理论认为被告人应受到适合于他们应受谴责程度的刑罚,这是《1991年刑事司法法》背后的主要哲学依据,该法是主要的量刑法之一。在刑罚史的不同历史阶段,量刑均在这些理论间摇摆,毫无疑问的是四种理论都影响者量刑者,即使它们在某种程度上发生着冲突。

2-7 法律改革
修改刑法,像其他法律一样,取决于《国会法》。在近三十年来,国会十分依赖于两大委员会的工作和报告:1959年设立的刑法修改委员会;和1965年设立的法律委员会。两委员会的报告经常附带着可能形成立法基础的法案草案。这些成功的报告,纯粹以它们是否已被实现来判断,已经混合;一些,如刑法修改委员会有关偷盗罪的报告(1966年,Cmnd2977,第8号报告)或者是法律委员会有关未遂犯的报告(1980年第102号),都已经实现;其他的,如法律委员会有关犯罪的心理因素的报告(1978年,第89号)以及最近法律委员会有关刑法典的报告(见第2章8),也已实现。
在设想进行较大的法律修改时,就设立了皇家委员会。一个例子是,皇家委员会1981年有关刑事程序的报告最终产生了《1984年警察与刑事证据法》。法律改革的主要问题之一是希望制定刑法典。

2-8 有关刑法典的建议
2-8-1 法典的定义

沈阳市公众参与环境保护办法

辽宁省沈阳市人民政府


沈阳市人民政府令

第 42 号


  《沈阳市公众参与环境保护办法》,业经市政府2005年10月24日第46次常务会议讨论通过,现予发布,自2006年1月1日起施行。


市 长 陈政高

二○○五年十一月十六日


沈阳市公众参与环境保护办法

  第一条 为维护公众环境权益,提高环境保护工作的公开性和民主性,根据《中华人民共和国环境保护法》,结合本市实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称公众,是指具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织。
  第三条 本办法适用于本市行政区域内公众参与环境保护活动。
  第四条 公众参与环境保护活动实行广泛、平等、民主、公开、透明、诚信的原则。
  第五条 公众参与环境保护拥有以下权利:
  (一)以法定方式参与环境立法;
  (二)以法定方式参与环境政策的制订和环境规划的编制;
  (三)以法定方式参与建设项目环境影响评价;
  (四)获得和使用环境公共信息;
  (五)对环境保护工作提出批评和建议;
  (六)对污染和破坏环境的行为进行检举和控告;
  (七)在受到环境污染损害时依法要求赔偿;
  (八)举报环境保护公务人员的违法行为;
  (九)法律、法规、规章规定的其他权利。
  第六条 市、区、县(市)人民政府环境保护行政主管部门负责本办法的实施。各级政府有关部门应当协助环境保护行政主管部门做好公众参与环境保护工作。
  第七条 对在公众参与环境保护中做出突出贡献的单位和个人,由市、区、县(市)人民政府予以奖励。
  第八条 市、区、县(市)环境保护行政主管部门应当成立有公众代表参加的环境咨询委员会,并聘请环境保护监督员,监督环境保护工作,开展环境保护宣传和公众评议环境保护工作。
  第九条 环境信息为社会公共信息,除涉及国家规定需要保密的情形外,市、区、县(市)人民政府及其环境保护行政主管部门必须向公众全面、及时公开环境信息。
  第十条 下列环境信息应予公开或公布
  (一)国家和省、市环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件;
  (二)国家和省、市环境保护政策、市环境保护规划和计划;
  (三)各类环境标准及环境功能区划;
  (四)各类污染源企业排污状况和污染治理情况;
  (五)市、区、县(市)行政区域环境质量状况;
  (六)建设项目环境保护管理情况;
  (七)排污费征收依据、标准和使用情况;
  (八)行政处罚依据、标准、程序和执行情况;
  (九)环境保护部门主要职责、办事程序和服务承诺;
  (十)重大环境治理、环保外资引进项目;
  (十一)其他环境信息。
  第十一条 公众可通过以下方式获取环境信息:
  (一)以书面和口头方式直接向环境保护行政主管部门查询;
  (二)通过环境保护行政主管部门的网站查询;
  (三)通过环境信息刊物查询。
  第十二条 公众直接提出获取环境信息要求的,环境保护行政主管部门应当在接到要求后15个工作日内予以答复,特殊情况可延长至30个工作日。  
  第十三条 市、区、县(市)环境保护行政主管部门每年应当向公众发布一次本行政区域的环境质量公报。
  第十四条 在发生环境污染事故,对公众健康和环境可能造成威胁的紧急情况下,环境保护行政主管部门应迅速向可能受到影响的公众,发布一切能够帮助公众采取措施预防和减少损害的信息。
  第十五条 经环境保护行政主管部门认定的污染企业应当定期向公众公布本单位下列环境保护信息:
  (一)污染物排放总量及超标准排放污染物状况:
  (二)污染物排放对环境造成的影响;
  (三)污染事故的防范及对策;
  (四)污染治理计划及年度实施情况;
  (五)企业内部环境管理情况。
  污染企业由市环境保护行政主管部门根据企业事业单位的排污状况、污染负荷和对环境影响程度确定,并定期在媒体上予以公布。
  第十六条 政府及其环境保护行政主管部门在制订环境政策、编制环境保护规划、开展地方环境立法中,除涉及国家规定需要保密的内容外,应当先期在新闻媒体公布草案或召开论证会,公开征求公众意见,并采纳其合理意见。
  第十七条 除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、需编制环境影响报告书的建设项目,环境保护行政主管部门必须在自收到建设项目环境影响报告书后3日内,在本地新闻媒体或环境保护网站上公布该建设项目信息,包括项目名称、拟选地址、项目性质、可能对环境造成的影响、防治环境污染和生态破坏的措施等。
  公众可在建设项目信息公布后5日内,以电话、传真、信件、电子邮件等方式,向负责审批该项目的环境保护行政主管部门提出意见,环境保护行政主管部门应当采纳公众的合理意见。
  第十八条 建设单位报批的环境影响评价报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见采纳情况的文字说明。
  第十九条 建设单位在本市居民集中居住区域内兴办饮食娱乐服务业,应当通过建设项目所在地社区委员会、街道办事处或其它有效方式征求附近公众意见,并对公众意见采纳情况做出说明。
  第二十条 公众对环境污染和生态破坏的投诉以及公众对环境保护工作提出的建议,环境保护行政主管部门应当予以支持和鼓励,并设立公开电话,受理公众投诉,研究解决问题的办法,采纳其合理的建议。
  公众向人民法院提起环境污染损害赔偿民事诉讼时,环境保护行政主管部门应在污染损害举证方面予以支持。
  第二十一条 违反本办法规定,环境保护行政主管部门未按规定公开环境保护信息或不履行法定职责的,由行政过错责任追究机关责令限期履行,逾期不履行的,追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
  第二十二条 违反本办法第十八条规定,环境保护行政主管部门未公布建设项目信息或建设单位未按规定征求有关单位、专家和公众意见,擅自审批建设项目的,该审批行为无效,并由行政过错责任追究机关对直接责任人给予行政处分。
  第二十三条 违反本办法第十九条规定,建设单位在居民集中居住区域内建设饮食娱乐服务业未征求公众意见的,环境保护行政主管部门不予审批;擅自审批的,对直接责任人给予行政处分。建设单位在征求公众意见时弄虚作假的,由环境保护行政主管部门撤销审批决定,并处以3万元以下的罚款。
  第二十四条 违反本办法第十五条规定,未公布或者未按规定公布本单位环境保护信息的,由环境保护行政主管部门予以公布,并对责任单位处以10万元以下的罚款。
  第二十五条 本办法自2006年1月1日起施行。

赣州市人民政府办公厅关于印发赣州市国土资源管理体制改革实施办法的通知

江西省赣州市人民政府办公厅


赣州市人民政府办公厅关于印发赣州市国土资源管理体制改革实施办法的通知
赣市府办发[2005]6号

各县(市、区)人民政府,赣州经济技术开发区,市政府各部门,市属、驻市各单位:
《赣州市国土资源管理体制改革实施办法》已经市政府第十次常务会议讨论通过,现印发给你们,望认真贯彻执行。

二OO五年三月一日
赣州市国土资源管理体制改革实施办法

根据江西省人民政府《关于省以下国土资源管理体制改革的实施意见》(赣府发[2004]37号)精神,结合我市实际,现就做好我市国土资源管理体制改革制定如下实施办法:
一、充分认识国土资源管理体制改革的重大意义
国土资源管理体制的改革,是党中央、国务院高瞻远瞩,审时度势,为保障国民经济平稳运行,解决当前国土资源管理特别是土地管理中存在的突出问题作出的重大决策。对于增强国家国土资源的宏观调控能力,树立和落实科学发展观,强化各级人民政府保护国土资源的责任,落实最严格的耕地保护制度,切实加强矿产资源管理,促进经济平稳运行,确保政令畅通,推进依法行政,维护社会稳定,实现国土资源的永续利用,具有十分重要的意义。同样对我市实施“对接长珠闽,建设新赣州”发展战略,加速全市经济发展具有十分重要的意义。各级人民政府及各部门要提高认识,把思想统一到党中央、国务院的决策上来,自觉维护中央权威,严格按照赣府发[2004]37号文件精神和本实施办法的要求,服从大局,把保护和合理利用国土资源的任务落到实处,确保改革的顺利进行。
二、调整国土资源管理体制
(一)调整国土资源主管部门干部管理体制。市以下国土资源主管部门干部管理体制,按市委组织部的有关规定执行。
(二)理顺国土资源行政管理体制。
1、市、县(市)国土资源局是同级人民政府的工作部门,其机构编制仍由同级人民政府管理,已经单独设立地质矿产局(矿产资源管理局)的县(市),其机构编制仍由同级人民政府管理。赣州市国土资源局为全市各县(市)国土资源的主管部门,赣州市矿产资源管理局为全市各县(市)矿产资源管理(地质矿产)局的主管部门,负责全市矿产资源管理。
2、章贡区地质矿产局的机构编制上收到市人民政府管理,改为赣州市矿产资源管理局直属分局,为赣州市矿产资源管理局的派出机构,履行赣州市章贡区和赣州经济技术开发区范围内矿产资源的管理职能。
3、赣州经济技术开发区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理,改为赣州市国土资源局直属三分局,为赣州市国土资源局的派出机构,履行辖区国土资源的管理职能。
4、市、县(市)国土资源局对辖区内乡(镇)国土资源所实行垂直管理。尚未实行垂直管理的,其机构编制上收到市、县(市)人民政府管理,为市、县(市)国土资源局的派出机构。使用全额拨款事业编制。各县(市)国土资源主管部门可以根据实际情况,按乡(镇)或区域设置国土资源所或国土资源中心所。
(三)理顺财政管理体制。各级财政部门要切实保障国土资源主管部门和矿产资源管理主管部门的工作经费,并加强对各项资金的监督管理。市、县(市)国土资源主管部门、矿产资源管理主管部门及其所属事业单位,其经费按机构性质列入同级财政预算,全市国土资源系统内以承担行政职能为主的事业单位,为财政全额拨款单位,土地监察支(大)队、矿产品监察支(大)队依照公务员制度管理。各级国土资源主管部门和矿产资源管理主管部门,按规定收取的行政事业性收费,按中央和省有关规定,实行收支两条线管理。
(四)加强编制管理。要严格按照编制,按有关规定进人。对2004年以来调入市、县(市)国土资源局、矿产资源管理(地质矿产)局及所属事业单位的人员要进行一次清理,对2004年3月19日以前超编进入的人员和2004年3月19日以后进入的人员(除按规定考试录用应届高校毕业生和接收军队转业干部外)要予以清退。今后,市、县(市)国土资源局、矿产资源管理(地质矿产)局及所属事业单位调入人员,要严格按照编制,按规定办理,并征得上一级国土资源主管部门、矿产资源管理主管部门的同意。各级国土资源主管部门、矿产资源管理主管部门不得超出核定的编制总数进人。
为确保全市国土资源系统在机构改革后,能充分发挥职能作用,市、县(市)人民政府要增加国土资源系统的人员编制和内设机构。内设机构原则上与上级主管部门相对应。各乡(镇)国土资源所人员编制不少于3人。
三、进一步完善健全土地审批管理体制
(一)完善土地利用总体规划编制和审批管理体制。各级人民政府要严格按照法律法规规定的程序编制土地利用总体规划,并依法报省人民政府审批后实施。要采取有力措施,严格土地利用总体规划的实施管理,确保规划任务的落实。市、县(市)县城所在地城市规划区范围内乡(镇)土地利用总体规划由市人民政府审核,报省人民政府审批。规划的修改或调整,必须报省人民政府批准;其他乡(镇)土地利用总体规划由省人民政府依法授权市人民政府审批。市人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划前,必须将建设用地规模、新增建设占用耕地指标,基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容,报省人民政府核定,规划经批准后,报省国土资源厅备案。乡(镇)土地利用总体规划的修改或调整,涉及改变规划规定内容的,必须报经省人民政府批准。
(二)严格建设用地审批管理。各级人民政府及其国土资源主管部门必须依法行政,提高透明度,扩大广大群众的参与权和知情权。完善建设用地报批程序。新增建设用地必须符合土地利用总体规划和城市总体规划,必须依法足额付给农民征地补偿,必须履行耕地占补平衡义务。
(三)严格执行土地利用年度计划。土地利用年度计划是法律赋予政府调控土地供需的重要手段,必须依法维护计划的严肃性。各类开发区新增建设用地属于农用地的,要纳入土地利用年度计划统一管理。擅自突破土地利用年度计划的,要追究有关人民政府、国土资源部门的责任,并扣减下一年度的用地指标。
四、进一步加强和完善矿权管理体制
矿产资源是我市工业经济发展的重要物质基础,必须以科学的发展观为指导,坚持“在保护中开发,在开发中保护”的方针,走资源节约型的路子,建立有序、协调、持续发展的矿产资源开发模式。各县(市、区)颁布的《矿产资源总体规划》是加强矿产资源勘查、开发的重要手段,是矿产资源主管部门依法审批和监督勘查、开发的重要依据,必须按照《规划》要求设置矿权。要依法规范采矿权出让、转让管理,要按照《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理的办法》规定的权限、条件、方式和程序办理。各县(市)在招商引资或新建项目中,凡涉及矿产资源开采或加工内容的,应当向矿产资源主管部门申请,经批准后方可立项和动建,严禁“先上车后补票”。要严格矿权有偿取得制度,依法做好采矿权价款的评估、确认和征收管理。
五、进一步强化国土资源法律法规的执法监察
(一)依法严肃查处国土资源违法违纪案件。在市人民政府领导下,市国土资源局、市矿产资源管理局、市监察局要认真履行职责,强化执法监察责任,加强对县(市)、乡(镇)级人民政府和国土资源主管部门、矿产资源主管部门执行和遵守国土资源管理法律法规的监督检查,对县(市)乡(镇)人民政府及其国土资源主管部门、矿产资源主管部门违反国土资源管理法律法规的行为要直接调查并依法作出处理。国土资源主管部门和矿产资源主管部门与行政监察机关、司法机关要建立案件移送制度,及时向行政监察机关、司法机关移送涉嫌违法违纪的案件,严肃追究有关人员的责任。要加强宣传教育工作,有组织地对国土资源违法违纪案件进行曝光,充分运用典型案件的作用教育广大干部。
(二)认真落实执法监察有关制度。各级国土资源主管部门和矿产资源主管部门要带头执行国土资源管理法律法规和方针政策,带头依法行政,确保国土资源管理政令畅通。要进一步强化执法监察职能,认真落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查等各项制度,特别是加强对耕地保护的动态巡查,建立市、县(市)乡(镇)村组五级动态巡查网,发现违法行为及时制止,及时纠正并予以报告,将破坏耕地、滥占耕地、非法开采破坏浪费资源的行为控制在始发状态。市国土资源局、市矿产资源管理局要加强对下级国土资源主管部门、矿产资源主管部门的履行职责情况进行管理监督,对坚持原则、严格执法的干部要加以保护,对不执行和不遵守国土资源管理法律法规的行为要严肃追究有关领导和责任人的责任。市、县(市)国土资源主管部门、矿产资源主管部门要不断加强国土资源、矿产资源执法监察队伍的建设,完善装备。要对执法监察人员定期进行培训,努力提高执法监察人员素质。并将办案经费和培训费用列入部门预算予以保障。
六、加强领导,精心组织,确保全市国土资源管理体制改革顺利完成
各级人民政府要加强领导,各有关部门要积极支持,大力配合,国土资源主管部门、矿产资源主管部门要精心组织,确保改革工作的顺利进行。全市国土资源管理系统体制改革工作在今年3月底前完成。
国土资源管理系统体制改革调整期间,各级人民政府及其国土资源主管部门、矿产资源主管部门要严格遵守人事纪律、工作纪律和组织纪律,妥善处理各方面的关系,保证国土资源管理各项工作平稳运行,做到思想不散、秩序不乱、交接有序、工作不断、国有资产不流失。
市国土资源局、市矿产资源管理局要加强对全市国土资源管理体制改革工作的指导和协调,对于实施中出现的问题,要认真研究,提出解决意见并及时向市人民政府报告。改革工作完成后,各县(市)人民政府要将工作情况向市人民政府报告。